财政转移支付政策效应研究 ——以江西省分县数据为例

论文摘要

作为一个单一制国家,中国中央财政所承担的两大职能—维护宏观经济稳定和实现收入分配公平—需要由地方各级政府去具体执行,而转移支付是体现中央政府财政意图的重要财政工具。从分税制改革以来,中央财政转移支付资金的规模不断增大,特别是近年来在一般性转移支付和专项转移支付方面的资金增长都非常迅速。本文要研究的正是这样一个问题,即中央的财政政策目标能在地方基层政府,即县级政府得到实现吗?县级政府是否会执行上级的财政政策?地方政府在执行上级政策时是真的“上有政策,下有对策”么?本文将通过主要的财政政策工具---转移支付的分配过程和支出去向来对此问题进行研究。主要采用嵌入式混合研究方法,以江西省为个案进行实证研究。本文的分析框架是:“官本位”影响下的官员利益最大化理论。它的主要理论基础有三:公共选择理论、以行动者为中心的新制度主义理论、委托—代理理论。这一理论框架的主要内容是:官员作为一个理性人是追求个人利益最大化的,而官本位的传统意识及官员巨大的在职消费和自由裁量权,使得追求晋升或保持连任成为官员的最大利益。上级政府为了保证政策的实施会以绩效考核来考察官员,因此在追求预算最大化的同时,获取政绩和完成上级考核目标就会成为官员的直接追求。基于这一理论框架,根据中央财政政策的变化情况,本文要提出的理论假设是:在当前的制度约束下,出于追求晋升或寻求连任的需要,县级政府会执行上级的财政政策。具体来说就是:2001年前,在中央政府强调“经济政绩”考核,提出“一要吃饭,二要建设”的要求下,县级政府对经济建设支出,行政管理支出、公共安全支出会极为重视;而对不能短期内体现政绩的教育支出、社会保障、医疗卫生等公共产品,县级政府只会满足其基本需求。2002年以后,在中央政府转向重视公共服务,提出财政支出要“保工资、保运转、保稳定、保民生、保重点”的要求后,行政管理费、公共安全支出、卫生医疗支出和教育支出等公共支出会明显地受到重视,而经济建设支出作为“政绩”的重要体现,仍是政府支出的重点。通过对江西省2001年、2005年截面数据和1996-2005年的面板数据的多元回归分析的结果表明:在2001年前,中央财政强调地方财政要做到“一要吃饭,二要建设”,2001年后,中央财政政策对地方财政的要求是“保工资、保运转、保稳定、保重点”。这些政策在财力性转移支付和专项转移支付的使用上得到了较好的体现。而各类财政资金对经济建设的一以贯之的重视,体现了县级政府“以经济建设为中心,发展是第一要务”的政绩观。再次通过对江西省D县及其C乡的实地调研结果也表明:县级政府在分配财政资金时,对专项补助会基本做到专款专用,并会在财力允许的情况下,尽量留足相应的配套资金。而对其他资金的使用则是以“保工资、保运转”,即保证人员经费和公用经费为第一目标,所有的财政收入要首先确保人员工资和机构运转的需要。在确保这些基本的财政支出后,剩余的资金会被县里主要领导投入到市政建设等容易体现“政绩”的项目中去。在乡镇层面,对于那些财政困难的乡镇来说,财政支出主要依赖上级的补助,因而使得它们几乎成了县级政府的职能部门,“乡财县管乡用”的财政体制进一步强化了县级政府对乡镇的控制能力,乡级政府的财政支出自主权非常少。因此获得上级的额外财力支持就成为乡镇主要领导的重要工作内容。他们会尽量去争取各类财政资金,然后把它们用于满足乡镇“保工资、保运转”的需要。除此之外,出于“政绩”的需要,他们也会将有限的可支配财力用在有亮点的“政绩”工程中去,这些工程会在间接上对地方的经济发展和农民增收产生积极影响。全文的结论是:在当前的政府体制下,上级的政策目标,包括中央政府的财政政策目标在地方政府,包括基层的县级政府层面都会得到较好的实施。当然在实施过程中会有一些变通或选择性执行的可能,但这些可能并不会改变中央政策得到执行的基本事实。在现有的制度框架下,为更好地实现中央的财政政策目标,特别是要充分发挥转移支付的作用,本文提出了如下政策建议:一是要完善政府间财政体制,解决好纵向政府间的“职责同构”问题;二是要扩大公民参与,完善预算管理体制。本文的主要创新:研究方法上的创新,采用嵌入式研究方法将定量研究与定性研究混合起来,研究财政转移支付的效应。研究内容上的创新,以转移支付的影响效应为视角,来研究中央财政政策目标在基层政府的实现情况;并将转移支付分为两类,来分别考察它们对县级政府各类主要公共支出的影响。另外还通过实地调研方法,对乡政府的转移支付过程,即乡政府是如何获得转移支付资金,并如何使用的作了深入的研究,特别是较为全面地了解了乡政府在农业税取消前后的支出责任和财政收支状况,掌握了大量的第一手资料。理论上的创新,建立了一个“官本位”影响下的官员利益最大化理论的分析框架,以转移支付在县级政府的政策效应为视角,从经验层面上描述并解释了中央财政政策在县级层面上得到了基本实现的事实,有助于我们进一步深入地理解,为什么在财政支出分权程度非常高的当下中国,中央的政策能够在地方基层政府得到基本实现,中央政府仍然维持着它在地方上的权威。

论文目录

摘要

Abstract

第一章导论

第一节研究背景与问题的提出

1.1.1 研究背景

1.1.2 问题的提出

第二节研究的意义

1.2.1 研究的理论意义

1.2.2 研究的现实意义

第三节本文涉及的主要概念

1.3.1 财政转移支付（fiscal transfers）

1.3.2 政策效应（Policy effect）

第四节相关研究成果评述

1.4.1 有关地方政府政策执行的研究评述

1.4.2 有关转移支付的研究评述

1.4.3 有关政府公共支出行为的研究评述

1.4.4 有关转移支付效应的研究评述

第五节主要内容及创新

1.5.1 主要的内容

1.5.2 主要的创新

1.5.3 主要的困难

第六节研究思路及技术路线

1.6.1 研究的思路

1.6.2 研究的技术路线

第二章理论框架与假设

第一节理论框架

2.1.1 主要的理论基础

2.1.2 “官本位”影响下的官员利益最大化理论

第二节基本理论假设

2.2.1 中央财政政策目标变迁的简要分析

2.2.2 基本的理论假设

第三章研究方法与数据

第一节研究方法的介绍

3.1.1 嵌入式混合分析方法

3.1.2 因变量和自变量的操作化

第二节数据的来源

3.2.1 定量研究数据来源

3.2.2 定性研究数据来源

第四章江西省行政及财政体制的变迁

第一节江西省行政管理体制的变迁

4.1.1 政府体制的变迁

4.1.2 干部管理体制变迁

第二节江西省财政管理体制的变迁

4.2.1 中央与江西省之间财政关系的变迁

4.2.2 省以下财政关系的变迁

4.2.3 乡镇财政体制的变迁

4.2.4 农村税费改革后的农村公共产品供给

第五章江西省县级转移支付效应的截面数据分析

第一节 2001年转移支付效应研究

5.1.1 2001各类经济、社会变量的描述性统计分析

5.1.2 2001年转移支付效应模型及其分析

5.1.3 回归模型分析的主要结论

第二节 2005年转移支付效应研究

5.2.1 2005年各类社会、经济变量的描述性统计分析

5.2.2 2005年转移支付效应模型及其分析

5.2.3 回归模型分析的主要结论

第六章江西省县级转移支付效应的面板数据分析

第一节各类变量的时间序列描述性分析

6.1.1 各类公共支出的描述性分析

6.1.2 各类转移支付的描述性分析

第二节 1996-2005面板数据模型分析

6.2.1 1996-2000年面板数据模型分析

6.2.2 2001-2005年面板数据模型分析

6.2.3 面板数据模型分析的主要结论

第七章江西省D县财政转移支付过程

第一节 D县基本的财政收支状况

第二节 D县与上下级政府之间的财政关系

第三节 D县转移支付资金的主要构成及支出去向

7.3.1 主要的财力性转移支付资金

7.3.2 主要的专项转移支付资金

第四节 D县的财政预算管理过程

7.4.1 预算编制过程

7.4.2 财政资金的支出过程

第五节 D县实地调研的主要发现

第八章江西省D县C乡财政转移支付过程

第一节 C乡财政收支概况

第二节 C乡政府的主要职能

第三节 C乡转移支付的获取过程

8.3.1 “预算内”转移支付的获取

8.3.2 “预算外”转移支付的获取

第四节转移支付资金的使用过程

8.4.1 固定下拨资金专款专用

8.4.2 “预算外”资金书记放权下的集体决策

第五节 C乡调研的主要发现

第九章结论与政策建议

第一节研究的基本结论

第二节主要的政策建议

9.2.1 完善财政管理体制

9.2.2 充分发挥公民参与的作用

参考文献

致谢

个人简历、在校期间发表的论文和科研成果

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