国有土地使用权征收补偿法律制度研究 ——以《国有土地上房屋征收与补偿条例》为分析进路

论文摘要

城市房屋拆迁的重心在于土地,国有土地使用权成为各主体间利益博弈的根本目的。从《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称“旧条例”)到《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称“新条例”),无论是理念、制度抑或具体规则的设计、架构和配置都在某种意义上遮蔽和淡化对国有土地使用权这项十分重要的不动产用益物权的保护,这种立法理念和指导思想上的偏差致使文本规制配置的样态存在明显的制度性硬伤和系统性缺陷,亟需要我们从理论上予以解蔽和理念上重新注塑,以突出和彰显国有土地使用权的立法保护理念,真正的实现国有土地使用权立法上的保护。本文通过对国有土地使用权补偿法律制度的研究,认为城市房屋拆迁的实质既非新《条例》所定位的房屋征收,也非仅仅土地使用权提前收回行为,而是国有土地使用权征收。对于征收的国有土地使用权进行补偿,应该采用类型化的方法,区分出让土地使用权补偿和划拨土地使用权补偿。对于出让土地使用权补偿制度问题,著者以规范的价值分析和事实的实证分析为进路,得出关涉该补偿制度体系之原则、标准等因素在现行立法和实践中出现了“回避”、“弱化”、“虚位”等现象,反之,以保障居住权为价值取向的“安置”制度具有明显的优势,并在立法上和实践中,有其强烈的诉求,在此趋势背景下,著者重点就出让土地使用权补偿制度中的难点即土地预期增值利益归属进行深入的研究,认为应该将这种预期增值利益返还于社会,由政府按照信托模式管理和运作这笔资金,并最终以公益目的或公益用途方式返还于社会。对于划拨土地使用权,文章打破了学界长期以来一直视划拨土地使用权提前收回无偿论的观点,详细的论证了划拨土地使用权提前收回应根据不同情形给予适当的补偿,同时,认为划拨土地使用权预期增值利益的归属也如同出让土地使用权预期增值利之归属。最后,文章从形式层面、逻辑层面、价值层面检讨新《条例》之失范之处。认为从形式层面言,新《条例》没有突出和彰显土地使用权保护之立法精神；从逻辑层面来看,新《条例》仍沿袭旧《条例》重“房”不重“地”之相关补偿规则；从价值层面来看,新《条例》忽视划拨土地使用权补偿之立法规制。并提出相应的改进建议。为了深入论证上述观点,文章由四部分组成。在第一部分中,著者从法理层面来诠释城市房屋拆迁与国有土地使用权关系,这是研究国有土地使用权补偿制度的前提和基础。为解释二者间的关系,此部分首先就旧《条例》有关政府与被拆迁人之间权利义务配置样态、拆迁人与被拆迁人之间的权利义务架构样式进行深入的分析,得出现行旧《条例》有关拆迁法律关系性质既非民事合同也非行政征收,城市房屋拆迁的法律性质定位不明、模糊不清,这是旧《条例》诸多制度存在明显的理论上硬伤和缺憾的根本原因,提出城市房屋拆迁应定位于国有土地使用权征收,按照征收理念展开具体制度的配置和架构,这是对旧拆迁制度的彻底迁变革。同时,文章对现行的国有土地使用权逻辑变迁的理路予以考察,对历史和现实中的国有土地使用权呈现的样态进行了详细的分析。最终得出,城市房屋拆迁与国有土地使用权之间的关系为,城市房屋拆迁的法律性质乃国有土地使用权征收。第二部分中,著者主要就城市房屋拆迁中土地使用权补偿的立法规定与司法实践进行了检索与评析。首先从规范的逻辑进路对现行立法有关土地使用权补偿的规定进行梳理和评析,认为现行立法关涉土地使用权补偿的相关规定,一是仅停留在法律层面,作为直接规范拆迁活动之《条例》没有明确规定,而是处于一种回避的状态；二是土地使用权补偿相关规定存在法律体系上矛盾,须借助于立法论和解释论方可证成；三是仅围绕出让土地使用权补偿而展开,对于现实生活中的大量划拨土地使用权提前收回按无偿论处理；四是对于土地使用权预期增值利益之归属没有释明。其次从事实的实证分析进路,检索了全国法院司法实践中有关房屋拆迁土地使用权补偿的经典案例,并对其进行了评析,得出全国各地司法实践就有关土地使用权是否给予补偿的三种不同处理模式：一是房屋拆迁补偿中明确指出给予被拆迁人所拥有的国有土地使用权补偿。二是房屋拆迁中既未明确指出对国有土地使用权补偿,也未明确对国有土地使用权补偿做出排除性的规定。三是对房屋拆迁中土地使用权的补偿作出排除性的规定。由此可见,亟需立法上的统一。第三部分乃本文的主干部分,著者运用类型化的方法将城市房屋拆迁中的土地使用权补偿区分为二元化的模式,即出让土地使用权补偿和划拨土地使用权补偿。并分别就各自补偿的原因、困境和难点及出路进行了详细的论证和诠释。认为对于出让土地使用权而言,提前收回时给予补偿是平衡公权与私权、土地使用权人与国家之间利益冲突的必然要求和现实诉求。土地使用权补偿的难点在在于土地的预期增值利益之归属。著者借助公共信托的理念,认为应该将这种预期增值利益返还于社会,由政府按照信托模式管理和运作这笔资金,并最终以公益目的或公益用途方式返还于社会。长期以来,对于划拨土地使用权因城市拆迁提前收回时一直按照无偿处理,著者认为造成这种现象的根本原因在于人们视市场经济体制下的“划拨土地使用权”为计划经济体制下“行政无偿划拨”供地制度。文章提出,如果划拨土地使用权人取得该幅划拨土地使用权时支付的补偿、安置等土地开发费用接近甚至等于土地出让金时,对于提前收回该幅划拨土地使用权时,给予适当的补偿,方能体现公平。最后就划拨土地使用权产生的预期增值利益如何归属问题,著者提出也应该如同出让土地使用权预期增值利之归属处理。第四部分中,著者主要对新《条例》关涉国有土地使用权补偿之规范进行检讨。认为新《条例》相对于旧《条例》而言具有明显的进步,以国有土地使用权征收制度取代拆迁制度,并在理念、制度、规制的设计、配置和架构上按照征收法律制度一般逻辑理路进行展开和建构,实际上,是对拆迁制度的彻底变革。但是,新《条例》在关涉国有土地使用权补偿方面,没有任何改进和创新。通过研究,得出三点结论：从形式层面来,新《条例》没有突出和彰显土地使用权保护之立法精神；从逻辑层面来看,新《条例》沿袭旧《条例》重“房”不重“地”之相关补偿规则；从价值层面来看,新《条例》忽视划拨土地使用权补偿之立法规制。并提出相应的改进建议。

论文目录

• 内容摘要
• Abstract
• 引言
• 一、法理诠释:城市房屋拆迁与国有土地使用权关系之解蔽与释明
• （一） 正本清源:城市房屋拆迁法律性质定位之应然表达
• 1. 城市房屋拆迁法律性质在我国的理论与实践—现实与争鸣
• 2. 我国城市房屋拆迁法律性质定位之应然表达—国有土地使用权征收
• （二） 历史与现实:国有土地使用权逻辑变迁理路之厘清
• 1. 历史样态（1949—1978）:国有土地使用权行政划拨"单一"供地模式
• 2. 现实样态（1978一至今）:国有土地使用权划拨与出让"双轨"供地模式
• （三） 解蔽与释明:城市房屋拆迁与国有土地使用权关系之廓清
• 1. 由"静"到"动":现行城市房地产权利结构之解蔽
• 2. 由"房"到"地":房屋征收与国有土地使用权征收
• 二、逻辑起点:城市拆迁中土地使用权补偿立法规定与司法实践之检索与评析
• （一） 以规范的逻辑分析为进路:对现行立法关于土地使用权补偿规定之梳理与评析
• 1. 现行立法关于国有土地使用权补偿规定之梳理
• 2. 现行立法关于土地使用权补偿规定价值取向之评析
• （二） 以事实的实证分析为进路:从全国法院关于房屋征收中土地使用权补偿司法实践出发
• 三、类型化方法:城市拆迁中土地使用权补偿二元模式之展开
• （一） 类型化一:关于出让土地使用权补偿原因、困境与难点及出路分析
• 1. 出让土地使用权补偿的原因解析
• 2. 出让土地使用权补偿困境、难点及出路分析
• （二） 类型化二:关于划拨土地使用权补偿原因、困境与难点及出路分析
• 1. "转型"时期划拨土地使用权逻辑变迁理路之厘清
• 2. 划拨土地使用权补偿的原因解析
• 3. 划拨土地使用权补偿的困境、难点及出路分析
• 四、反思与前进:对《国有土地上房屋征收与补偿条例》土地使用权补偿规范之检讨
• （一） 形式层面:新《条例》仍然没有突出和彰显土地使用权保护之立法精神
• （二） 逻辑层面:新《条例》仍然沿袭旧《条例》重"房"不重"地"之相关补偿规则
• （三） 价值层面:新《条例》仍然忽视划拨土地使用权提前收回之补偿规制
• 结语
• 致谢
• 参考文献
• 攻读硕士期间的科研成果