完善新疆森林生态效益补偿制度的思考

论文摘要

森林资源既有经济效益,又具有生态效益,且生态效益大于经济效益。森林资源是经济、社会发展的基础,也是人类的生存、发展前提。森林作为地区上最重要的生态资源之一,在人类的生存、发展历史上发挥着不可替代的作用。随着社会经济的发展,人们对森林的认识也更为广阔和清晰。从单一地纯粹将森林看作是自然资源逐渐过渡到将森林看作是完整的生态系统。国家通过对林业实施分类经营的做法,将森林具体划分为商品林和公益林,其目的就是在于推进生态林的建设,更好得发挥森林的生态功能效用。森林生态效益补偿制度正是在这一大背景下建立的。新修订的《森林法》以明确的规定体现了这一制度的存在。长期以来,我国及地方政府没有充分认识森林资源生态效益的价值和特点,一直沿用行政手段解决自然保护或生态保护的思路,没有充分考虑不同主体的利益需求。资源廉价开发使我国西部欠发达地区承担了经济增长的大量环境成本,经济发展受到了很大约束。但由于缺乏生态保护的经济激励机制,得不到应有的补偿,挫伤了保护生态的积极性,并在客观上加大了西部和东部地区、城乡之间和上下游之间发展的不平衡。上述问题不解决,将会影响人们保护生态环境的积极性,我国和新疆的生态安全问题将会日益严重。要解决这些问题,就需要我们明确并量化生态效益服务的价值,建立能够调整相关主体环境利益及其经济利益分配关系的机制,制定激励保护生态环境行为的政策和法律,从而推进社会财富绿色分配的进程。然而,我国当前的森林生态效益补偿制度还处于起步阶段,相关的制度设计还存在着补偿主体狭窄、补偿标准单一、补偿方式不科学、补偿资金监管不到位等一系列问题。包括新疆在内的全国大部分省市在森林生态效益补偿制度的建设中,同样存在着种种不足。因此,对生态效益补偿的制度体系进行全面梳理,发现其存在的问题,提出完善的建议,为新疆乃至全国的生态效益补偿制度的完善提供理论上的参考,具有重要的现实意义。本论文共分为四个部分:第一部分从理论层面介绍了森林生态效益补偿的依据。从经济学、生态学角度入手,对森林生态效益进行分析,对森林生态效益补偿的概念进行界定。根据法律所追求的公平正义价值,结合生态效益补偿的目的,笔者认为可以将生态效益补偿定义为:为了加强生态资源的自我调节,缓和生态系统所受到的干扰,国家、社会、资源使用者及其他受益个体对于生态效益提供者所付出的代价给予适当的利益补偿,从而促进生态资源的营造、抚育、保护和管理。森林生态效益补偿是指:为了加强森林生态资源的自我调节、修复功能,缓和森林生态系统所受到的干扰,国家、社会、森林资源使用者及其他受益个体对于森林生态效益提供者所付出的代价给予适当的利益补偿,从而促进森林生态资源的营造、抚育、保护和管理制度设计。在第三节,介绍了森林生态效益补偿的相关理论。一是森林生态效益补偿制度的经济学理论依据,包括劳动价值理论,公共物品理论,外部性理论。二是森林生态效益补偿制度的生态理论依据,包括生态安全理论,可持续发展理论,三是森林生态效益补偿制度的法学理论依据,包括合法财产不受侵犯原则,公平负担原则及公众参与原则。为文章起到理论铺垫。第二部分对新疆森林生态效益补偿的现状进行了分析。新疆森林生态效益补偿制度的建立始于本世纪初。2001年,森林生态效益补偿试点工作在新疆开展,新疆成为国家首批试点省份之一。2004年以来,森林生态效益补偿工作在新疆全面展开,公益林的补偿面积逐年扩大,初步取得了一定成绩。森林生态效益补偿制度在新疆推广实施以来,“生态效益第一”的思想深入人心,已成为我区林业发展的理论基础和指导方针,人们对森林的生态效益有了新的认识;全区的土地沙化速度明显放缓;林业重点工程的建设得到稳步推进;特色林果业发展形势喜人;森林防火工作取得新成效;林业基础设施的建设得以加强;公益林资源管护制度的建设稳步推进。同时,新疆森林生态效益补偿制度也存在一些不足,主要表现在补偿资金的渠道单一、补偿标准缺乏合理性、补偿资金的监管还存在漏洞以及森林管护制度还需进一步落实。从中发现了我区在该制度建设中存在的问题和不足。第三部分界定了新疆森林生态效益补偿制度的对象,着重探讨了林业分类经营理论,明确了新疆森林分类区划的范围。我国《森林法》第四条将森林划分为如下类型:防护林、用材林、经济林、薪炭林、特种用途林。一般而言,公益林包括防护林和特种用途林;商品林包括用材林、薪炭林和经济林。所谓林业分类经营,是基于市场经济条件下,以社会对森林满足生态保护建设和林产品的提供的期望为要求,以森林的不同主导利用为规律,将森林划分为公益林和商品林两大类,按照各自特点和规律运营的一种新型经营机制和发展模式。将森林划分为两类后,对于公益林,要以政府投入为主,以取得最大生态效益为经营目标;对于商品林,要以社会投入为主,以取得最大经济效益为经营目标。政策及制度设计应突出灵活性,以便更好地发展林业经营。新疆的森林分类区划界定,要体现优先界定公益林原则,重点突出、布局合理原则,以实现增产增效,规模效应,科学指导,合理补偿的作用。第四部分是本文的重点章节,阐述了新疆森林生态效益补偿制度的完善建议。作为森林生态效益的补偿主体,一般认为应当是享受生态环境保护的受益者。森林生态效益由于带有明显的公共物品特征,所有自然人都从该生态保护中受益。作为自然人的代表,政府理应成为森林生态效益补偿的主体。另外,补偿主体除去政府以外,还可以通过市场机制加以完善。依据目前实施的《中央森林生态效益补偿基金管理办法》、《自治区中央财政森林生态效益补偿基金管理使用实施细则》的规定,林农、村集体、国有林场的专职管护人员是法定受益补偿主体。拓宽补偿基金的渠道是全面建立森林生态效益补偿制度的关键性问题。主要是提高财政支持力度,设立森林生态效益税,受益者承担,四、接受社会捐助,发行森林生态彩票。森林生态效益补偿的标准要注意补偿标准的科学化。另外要对补偿的使用和管理建立规范化的制度,对资金的投放和管理采取严格措施,加强会计集中核算与内审,健全资金违规使用的责任追究制。这些问题的解决,有助于明确并量化生态效益服务的价值,建立能够调整相关主体环境利益及其经济利益分配关系的机制,制定激励保护生态环境行为的政策和法律,从而推进社会财富绿色分配的进程。本论文拟结合我国生态效益补偿现状和一些学者对生态效益补偿理论的探讨,重点从制度层面对新疆森林生态效益补偿的一些理论和实践问题进行比较全面、深入的探讨与论证,以求能对森林生态效益补偿的理论研究、制度完善有所裨益。

论文目录

• 引言
• 第一章 森林生态效益补偿的依据
• 第一节 森林生态效益概述
• 第二节 森林生态效益补偿制度的内涵
• 第三节 森林生态效益补偿的相关理论
• 第二章 新疆森林生态效益补偿现状分析
• 第一节 新疆森林生态效益补偿取得的成就
• 第二节 新疆森林生态效益补偿存在的不足
• 第三章 新疆森林分类区划界定
• 第一节 国外林业分类经营的做法
• 第二节 新疆森林分类区划界定
• 第三节 新疆森林分类区划界定的意义与作用
• 第四章 完善新疆森林生态效益补偿制度的思考
• 第一节 森林生态效益补偿的主体
• 第二节 森林生态效益补偿的对象
• 第三节 森林生态效益补偿资金的渠道
• 第四节 补偿资金使用管理规范化
• 致谢
• 参考文献
• 摘要
• ABSTRACT