陈玉莲沈亚平赵文娇王岩
（浙江省杭州市余杭区人民检察院浙江杭州311100）
中图分类号：D922.3文献标识码：A文章编号：1673-0992（2011）05-0000-01
摘要：农村宅基地流转问题是我国“三农”问题的一个重要问题，我国农村宅基地使用权流转缺少制度上的规范，导致相关法律规定相互矛盾，无法准确规制农村宅基地使用权的流转，继而无法发挥宅基地带给农民的利益优势。因此，设立一套行之有效的管理方法也就迫在眉睫。
关键词：农村宅基地使用权；流转；法律分析
“三农”问题是羁绊我国经济社会快速可持续发展、和谐发展的一个关键因素。在“三农”问题提上日程的同时，与农民休戚相关的栖身场所利益最大化问题，即农村宅基地问题也越来越成为我们关注的焦点。农村宅基地像土地一样是农民的既得利益，也是农村农民生活的最后一道保险屏障，因此，农村宅基地使用权流转需要有一套严格的制度来规范，既要保障农民有安身立命之所，又要保障农民能够获得利益最大化。
一、农村宅基地概述
（一）农村宅基地的涵义
宅基地是指人们用于修建住房的土地，在我国，宅基地按照所处的地域不同，分为三类：“城市宅基地”、“郊区宅基地”、“农村宅基地”，其中，农村宅基地基本没有受到城市化的影响，仍保持着自然村落的状态。农村居民因居住生活而建造房屋等建筑所占用的土地，包括住房，辅助用房（库房、厨房、厕所、畜禽舍等）占地，以房屋滴水为界。因此，我们可以将农村宅基地定义为依照农村组织成员的申请，由集体经济组织依法无偿分配给该成员在农户修建住宅和满足他们基本生活需要的一定面积的土地。
（二）农村宅基地使用权的特征
1、农村宅基地使用权属性，是我国特有的一种用益物权，是指农村居民在依法取得农村集体组织所有的宅基地上建筑房屋并居住使用的权利。
2、农村宅基地使用权主体特定性及“一户一宅”的宅基地分配制度，特定的宅基地仅限于村集体经济组织特定的成员享有使用权。
3、农村宅基地带有无偿性（福利性）。使用城市国有土地，不同的城市及不同的地段，需支付价额不等的出让金，而农村村民使用本集体经济组织的土地建住宅，只需支付相对前者较低的费用，基本上可视为无偿使用。
4、农村宅基地具有永久使用性。宅基地的使用权没有期限，拥有宅基地使用权的村民，有权在宅基地上建造房屋、工棚、厕所等建筑物，并对建筑物享有所有权，依建筑物所有权而长期、永久的使用宅基地；有权在房前屋后的空闲地上种植花草、数木、发展庭院经济，并对其收益享有所有权，但这种长期不变也不是绝对的，不排除乡级人民政府对辖区内宅基地统一规划和重新调整。
5、宅基地使用权取得的身份性和无偿性特征决定农村宅基地使用权不得自由流转或自由转让。
二、农村宅基地管理现状及问题分析
（一）农村宅基地管理现状
1、现行有关农村宅基地管理的法律法规，我国《物权法》第153条规定“宅基地使用权的取得、行驶和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”但随着时代的变迁，国家相关政策已经开始使农村劳动力有序转移到城市，并在城市建立相关配套基础设施。随着城乡二元结构的不断调整，势必带来“空心村”，而农村宅基地使用权的不得转让制度势必影响农民实现宅基地使用权的利益最大化。
2、村落房屋缺乏长远规划，布局分散，浪费土地现象严重。由于农村生产方式的需求和经济条件的限制，加之受传统农业、自然经济与社会经济的影响，使得村庄规划的引导作用与控制力度不够，村庄房屋建设过于分散。
3、农村宅基地审批不严，监管不力，土地浪费现象严重。根据国家《村镇规划标准》的要求，村镇人均建设用地指标应在150平方米以内，而现实中农村人均用地远超这一标准。
4、农村“空宅率”逐步提高。随着现代社会经济的迅猛发展，现代经济不可避免的渗透农村的每个角落，农村居民进程务工成为一个潮流，极大改变着农村的生产生活方式。
5、产权不明晰，流转不规范。我国宅基地登记发证工作尚未全面完成，导致农村宅基地的基本情况不清楚，产权不明晰。
6、农村宅基地使用权流转困难，影响了农村社会的稳定，制约农村经济的发展。
（二）农村宅基地管理问题分析
宅基地管理存在问题的主要原因是监管不力、无长远规划、法律法规不完善和制约手段不多等因素。
1、缺少相关法律法规制约。当前管理农村宅基地的法律法规绝对数量少，规定不够具体，缺乏可操作性。
2、监管责任不明，缺乏相关部门监管村庄建设，现实中每户占地多少由村组一言决定，宅基地用地布局随意性大，乱建现象比较严重。
3、执法合力不够。由于执法主体和法律程序等原因，村委会难以有效解决违章问题，国土和规划部门又无法在第一时间发现，以致错过解决良机，各部门由于执法力量的薄弱和职能限制，面对违法建设时，难以标本兼治。
4、农民自身素质影响农村宅基地的发展。农民法律知识单薄，认为在自家承包地、自留地建房是自已的权利，甚至转让给他人建房也是自己权利的自然延伸。农民受封建迷信思想影响，认为祖遗屋是风水之源，新建房时不拆旧房，造成“空心村”，有些农民受利益驱使，置国家法律法规和政府三令五申于不顾，在工程建设征地拆迁范围内突击抢建。
三、农村宅基地使用权流转问题法律规制期待
农村宅基地管理涉及千家万户，情况复杂，政策性强，必须多措并举，多管齐下，疏堵结合，综合治理，推进农村宅基地节约集约利用，促进社会主义新农村建设。党的十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干问题的决定》指出，要健全严格规范的农村土地管理制度，强调完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权。
1、坚持社会主义市场经济的方向，实现公平与效率的统一。继续实行“一户一宅”，有面积限额，体现公平，合理保障农民住房用地；同时实行有偿使用制度，允许合法的宅基地使用权随房产买卖流转。
2、提高农民对农村宅基地流转的思想认识。从社会主义市场经济的基本要求和发展的必然趋势看，集体建设用地流转是整个建设用地市场的有机组成部分，而宅基地的流转是集体建设用地流转市场的重中之重，一定要将其融入社会主义市场经济中。同时，在不改变集体土地所有权性质的前提下也应该允许出租、转让集体土地使用权用于农业生产或非农建设。
3、严格规范审批手续，有关部门引导农民有序建房，防止“空心村”的扩散。在我国土地资源匮乏的情势下，树立节约土地的理念，规范宅基地申请制度，减少土地浪费。
4、做好宅基地的确权、登记和发证工作。要加快宅基地清理工作，加快宅基地的调查进度，理清农村宅基地的权属关系，建立健全农村集体建设用地地籍信息系统，完成宅基地使用权的发证工作，做到权属纠纷基本解决，农民合法使用的宅基地全部发证到位。
5、建立农村宅基地到期考核制度。《物权法》第149条规定，住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理。
6、在配套设施制度健全的条件下，开放农村宅基地使用权的转让和抵押，实行转让登记和审批制度，这样可以使得经济活动在国家相关部门的监管之下，不至于发展到无序状态。
7、重新规划村庄走势，实现城乡经济社会发展一体化。推进城乡发展一体化，一是打破城乡界限、统筹城乡发展规划和布局；二是城乡基础设施一体化，统一谋划重大基础设施；三是城乡公共服务管理一体化，以村和社区公共服务中心为载体。
8、改革宅基地流转政策，探索土地的合理利用新机制。目前国家对农民宅基地实行严格的用途管制制度，但从《土地管理法》开始，集体建设用地流转的讨论和实践就未停止过，法律上的限制并没有阻碍实践的脚步，集体建设用地的流转在不违反保护耕地的大原则、大方向的前提条件下，全国各地形成了多种流转模式。在流转过程中，流转各方及土地所有者签订各有关协议书，并按一定标准收取土地转让收益金，由村集体、乡镇政府和县政府按比例分配。同时规定，进入流转的建设用地不得用于房地产项目开发。
综上所述，在现行农村宅基地流转的相关政策与市场化、城乡一体化的现实严重背离，引发的矛盾冲突日益尖锐的情况下，做出如上法律探索，以期待解决我国农村宅基地流转带来的问题，使其朝有利于农民获取利益最大化的方向发展。
11陈玉莲，女，汉族，文化，浙江省杭州市余杭区人民检察院副检察长；沈亚平，女，汉族，文化，浙江省杭州市余杭区人民检察院副检察长；王岩（1983-），女，汉族，硕士文化，研究方向侦查学，浙江省杭州市余杭区人民检察院未检科；赵文娇（1982-），女，汉族，硕士文化，研究方向法律，浙江省杭州市余杭区人民检察院侦监科。