关键词：土地储备；专项债券；管理措施
2017年，财政部、国土资源部联合印发《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（财预〔2017〕62号，以下简称《办法》），标志着土地储备专项债券制度开始运行。发行土地储备专项债券，是深入贯彻以习近平同志为核心的党中央关于全面推进依法治国的战略部署，将完善专项债券管理与依法推进土地储备融资模式改革结合，有利于健全和规范地方政府举债融资机制，是促进土地储备融资工作的重大变革。
1、土地储备及土地储备专项债券有关内容
1.1土地储备
土地储备是指地方政府为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，由国土资源管理部门依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。土地储备由纳入国土资源部名录管理的土地储备机构负责实施。土地储备机构需依据土地利用总体规划、城市总体规划和土地利用年度计划，依照法律程序，运用市场机制，通过各种方式将国有建设用地集中起来，纳入政府储备，进行必要的基础设施配套等前期开发，再由地方政府有计划、有序地投入市场，从而有效保证建设用地的市场供应和调控。
1.2土地储备专项债券
土地储备专项债券是一种市政收益债，是“在借鉴和比较主要市场经济国家地方政府融资模式经验的基础上，立足我国国情和实践而发行的”地方政府债券。其基本模式是地方政府为土地储备发行，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入或国有土地收益基金收入偿还。
2、土地储备专项债券发行的必要性
2.1规范土地储备融资方式，促进经济平稳健康发展
与银行贷款等方式不同，土地储备专项债券可以说是为地方政府的土地储备工作“量身打造”的：其根据土地储备业务的实际需要，在发行额度和期限、发行对象、项目管理、收益回报等方面有较多选择。地方政府只需按时还本付息，在组织土地供应时有了更大的自主权和选择权，使土地储备融资工作更加合乎規范，促进地方经济平稳健康发展。
2.2遏制违法违规变相举债行为，保障土地储备项目合理融资需求
在发行土地储备专项债券之前，有的地方政府直接或者间接将土地储备机构和各类城投公司作为政府的融资平台，以土地储备的名义违法违规变相举债，增加了地方政府债务风险。通过规范发行土地储备专项债券，土地储备资金实现专款专用，土地储备资产及其预期的土地出让收入显性化，不仅有效保障了土地储备筹资方式调整后的合理资金需求，还从机制上防范了违法违规举债、挪用土地储备资金等行为的发生。
2.3抑制地方政府融资冲动，防范地方政府债务失控
长期以来，地方政府一向热衷于用土地财政提升地方GDP，但不同时期的不同地区对土地的需求量是不同的，因此，这种供需矛盾可能会引发土地储备超前、过度的问题，造成地方政府的债务风险。通过细分土地储备专项债券的项目和区域，那些市场前景好、盈利能力强的土地储备专项债券会得到市场的追捧，而反之则会发行困难，票面利率高。通过市场的选择，可以使地方政府在发行土地储备专项债券前，仔细评估该土地储备项目的前景，起到抑制地方政府投融资冲动的作用。
3、土地储备专项债券制度运行中面临的挑战
3.1土地储备专项债券资金使用存在不对应项目的可能
在实际的土地储备工作中，土地储备专项债券的发行与土地储备业务的开展在时间上存在差异，因此土地储备工作可能已开展多时，但专项债券的发行工作仍未进行，或者储备土地出让提前完成而偿债时间仍未到。这些情况都会造成债券资金使用的时间差，存在资金沉淀的可能性，不仅影响专项债券的利用率，更重要的是还会给资金使用在不对应项目上留下空间，造成土地储备资金违法违规使用、串用。
3.2土地储备专项债券偿债模式需进一步完善
在实际工作中，由于土地储备项目开发周期一般较长，受经济、社会、土地市场以及国家宏观形势影响较大，土地储备在运行过程中具有不确定性，储备土地并不一定能按照计划按时完成出让，可能会造成违约风险。
3.3各级政府、相关部门间权责划分不够清晰
《办法》要求地方政府、财政和国土部门、土地储备机构等相关单位作好土地储备专项债券与土地储备具体业务的衔接工作。但在实际操作中，由于涉及各方利益较多、牵扯部门较广，各级政府和相关部门能否切实做到相互协调，将土地储备专项债券用于土地储备和地方经济发展，将成为各方都需面对的问题。
4、完善土地储备专项债券制度的相关措施
4.1确保债券发行严格对应项目
为了保证专项债券与项目严格对应，地方政府应当严格按照《办法》强调的“土地储备专项债券的发行和使用应当严格对应到项目”“土地储备专项债券期限应当与土地储备项目期限相适应”“土地储备专项债券支出应当明确到具体项目”“土地储备项目取得的土地出让收入，应当按照该项目对应的土地储备专项债券余额统筹安排资金，专门用于偿还到期债券本金”等要求，保证专项债券与项目对应实施。此外，《办法》还要求，“地方各级国土资源部门应当建立土地储备项目库，项目信息应当包括项目名称、地块区位、储备期限、项目投资计划、收益和融资平衡方案、预期土地出让收入等情况，并做好与地方政府债务管理系统的衔接”。通过这种制度化、阳光化的安排，保证资金高效准确投放，有效防止土地储备资金的违法违规使用、串用，做到“专款专用”。
4.2优化专项债券预期偿债资金来源
一方面，地方政府要严格按照《办法》的要求执行土地储备专项债券发行工作，即“发行土地储备专项债券的土地储备项目应当有稳定的预期偿债资金来源，对应的政府性基金收入应当能够保障偿还债券本金和利息，实现项目收益和融资自求平衡”。另一方面，积极探索在特定条件下，较为灵活地调剂资金使用，比如可以利用土地出讓收入偿还其他土地储备项目的融资利息，或者可尝试因不可抗力造成的储备土地无法出让即将违约时，通过整个储备库中总的土地出让收入统筹还款。同时，《办法》也提出了“因储备土地未能按计划出让、土地出让收入暂时难以实现，不能偿还到期债券本金时，可在专项债务限额内发行土地储备专项债券周转偿还，项目收入实现后予以归还”。通过上述方式，可以优化土地储备专项债券预期偿债资金来源，将专项债券的违约风险降到最低。
4.2统筹管理土地储备专项债券发行空间
财务部“根据土地储备融资需求、土地出让收入状况等因素，确定年度全国土地储备专项债券总额度”，同时，“各省、自治区、直辖市年度土地储备专项债券额度应当在国务院批准的分地区专项债务限额内安排，由财政部下达各省级财政部门，抄送国土资源部”。通过实施这种创新的土地储备专项债券管理模式，统筹调度各地专项债券发行空间，合法合规地保障地方政府土地储备资金的合理需求，防止其无序扩张债务规模以及由此产生的债务风险。
4.4落实地方政府管理责任，加强各方协调配合
严格执行统一土地储备专项债券命名格式、“发现违反法律法规和财政管理、土地储备资金管理等政策规定的行为，将及时报告财政部，抄送国土资源部”等措施，将专项债券的发行、使用和偿还责任对应到具体使用债券资金的地方政府，以此明确地方政府、财政和国土部门、土地储备机构等相关各方的监督管理责任，加强中央和省级国土资源主管部门对土地储备项目的垂直监控，同时，加强地方政府和相关部门间的协调配合，充分发挥地方政府和各部门的管理作用，为土地储备工作打下坚实基础。
5、结语
相关的专项债券管理体系不是一朝一夕就可以完成的，对于相关人员来说，应该不断的总结自我，找出合适的土地储备专项债券管理模式，不断地进行完善与调整，促进土地储备向着更高质量与高水平发展。不断探索优秀的土地储备专项债券管理方案，促进中国经济的蓬勃发展，促进中国梦的早日实现。
参考文献：
[1]财政部，国土资源部.地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）[Z].2017-05
[2]黄春玲.政府土地收储专项债券融资方案[J].中国农业会计，2018（01）