中国乡镇政府债务研究

论文摘要

农村税费改革向纵深推进、新农村建设试点运作、“撤乡并镇”将近尾声、“乡财县管”试点已拉开序幕,一系列农村综合改革进行到这一步几乎遇到了同样的一个障碍:巨额乡村债务。自20世纪90年代以来,乡镇基层政府债务问题越来越突出、恶化。在严重的债务压迫下,财政收支矛盾日益尖锐,形成严重的债务危机。巨额债务使乡镇财政运行困难重重,举步维艰,成为破产财政。许多乡镇开始减少农村公共品供应,变相增加对农民的税费征收。这种状况严重影响到农村的经济发展和社会稳定。因此,研究乡镇政府债务的的现状,探讨乡镇负债的危害和形成机理,寻找化解乡镇政府债务的对策与思路具有十分重要的意义。论文第一章为绪论,简要介绍了论文的研究背景、研究目的和意义,并进行了文献综述。介绍了主要的研究方法、研究内容及可能存在的创新之处和不足之处。第二章中,以乡镇政府概念界定为切入点,从凯恩斯公债理论、公债的经济效应、马斯格雷夫财政支出理论、乡镇负债规模的合理界限及其理论等方面阐述了政府负债的相关理论,为分析乡镇政府债务提供了理论基础。介绍了乡镇政府负债的分类、特点、发展历史和风险评估等相关知识。论文第三章至第五章,通过大量翔实的数据资料,对我国东、中、西部地区乡镇政府债务的规模、结构及用途进行了有效的实证分析,得出了乡镇政府债务的明显差异性、区域性特征。(1)在乡镇政府债务规模上,通过对部分省份乡镇债务总体情况静态的描述,可以发现,乡镇债务的总体规模,呈现出“负债面广、负债规模较大、局部地区债务状况恶化”的特点,从地区分布来看,乡镇债务呈现“东高西低”的态势。(2)在债务来源的构成上进行比较,发现东中西部之间虽各有差异,也有着一定的共性。(3)对我国乡镇政府债务用途作历史性的考察表明,20世纪90年代中期以后,在广大中西部地区,债务的用途出现了根本性的转变,发生了由生产性负债到非生产性负债或者说由融资性负债到赤字负债的根本性变化。东部地区的负债由生产性投资转向基础设施建设。第六章从正反两个方面,分析了乡镇财政负债的影响。包括对农村经济、对乡镇政府和上层政府,对农村税费改革、对新农村建设等方面。第七章分析了乡镇政府债务产生的机理因素及当前乡镇自身化解债务的困境。在针对行政体制因素进行分析时,着重从乡镇机构及人员臃肿的缘由及其导致政府运行成本居高不下的危害方面进行了分析;在论述财政管理体制因素时,从“压力型财政管理体制”导致的债务诱因、财政支付转移制度不完善导致乡镇政府债务问题进一步恶化和二元经济结构的影响导致乡镇政府财源过窄等方面进行了综合分析;同时还从乡镇政府债务监督管理体制的无效化和乡镇政府转变体制的进程受阻等方面进行了分析和探讨。第八章,在通过对我国东、中、西部政府债务实证分析的基础上,因地制宜的提出治理乡镇债务的对策:(1)按照市场经济要求,加快乡镇政府职能转变;(2)建立完善乡镇政府债务的适度规模预警机制;(3)进一步完善乡镇财政体制,规范转移支付并加大支付力度;(4)建立科学的官员绩效评价体系和规范的乡镇决策机制;(5)建立完善乡镇政府债务的监督管理机制;(6)适当赋予地方政府一定的发债权。

论文目录

• 摘要
• Abstract
• 第一章 绪论
• 1 研究背景
• 2 研究目的和意义
• 2.1 研究目的
• 2.2 研究意义
• 2.2.1 为研究乡镇债务开辟了新的途径
• 2.2.2 有利于乡镇行政体制和财政体制的改革
• 2.2.3 有利于巩固基层政权
• 2.2.4 是建设社会主义新农村的关键所在
• 2.2.5 有利于进一步推动农村改革
• 3 国内外研究动态
• 3.1 国外研究动态
• 3.2 国内研究动态
• 3.2.1 关于乡镇政府债务的涵义研究
• 3.2.2 关于乡镇政府债务成因分析
• 3.2.3 关于乡镇政府债务的特点分析
• 3.2.4 关于乡镇政府债务所带来的影响的研究
• 3.2.5 关于乡镇政府债务化解对策及思路的研究
• 3.3 研究述评
• 4 本文的研究内容及研究方法
• 4.1 研究思路
• 4.2 主要研究方法
• 4.2.1 比较分析法
• 4.2.2 实证分析和规范分析相结合的方法
• 4.2.3 理论研究与实地调研相结合的方法
• 4.2.4 研究的系统性与重点性相结合的方法
• 5 可能存在的创新点及不足之处
• 5.1 可能创新之处
• 5.2 不足之处
• 第二章 乡镇债务研究的几个问题
• 1 概念界定
• 1.1 政府性债务的概念界定
• 1.2 乡镇政府债务一词的概念界定
• 2 政府负债的理论依据
• 2.1 凯恩斯公债理论
• 2.2 罗斯托和马斯格雷夫的财政支出理论
• 2.3 发行地方债理论
• 2.4 公共产品理论
• 2.5 财政分权理论
• 2.6 乡镇政府债务合理规模理论
• 2.7 乡镇政府负债的制度经济学
• 3 乡镇债务类型、演变和负债必然性
• 3.1 乡镇债务类型
• 3.1.1 根据债务的发生是否属于法定义务进行分类
• 3.1.2 根据债务的流向进行分类
• 3.1.3 根据债务发生是否需要特定的条件进行分类
• 3.1.4 按照制度经济学观点进行分类
• 3.2 乡镇债务的历史发展
• 3.3 乡镇负债的必然性
• 3.3.1 乡镇政府负债并不违反现行我国的制度规定
• 3.3.2 适度负债是必要的，也是必须的，是符合效率要求的
• 3.3.3 乡镇政府适度负债不会存在风险
• 第三章 中国乡镇政府债务规模的实证分析
• 1 我国乡镇政府负债规模的现状
• 2 东部、中部、西部乡镇政府债务规模的实证分析
• 2.1 东部地区主要省份的乡镇政府债务规模概况
• 2.1.1 乡镇债务数额较大，负债覆盖面广，利息负担高
• 2.1.2 地区负债规模差异大
• 2.1.3 债务负担的轻重程度差异也比较大
• 2.1.4 债务增长势头明显
• 2.2 中部地区主要省份的乡镇政府债务规模概况
• 2.2.1 乡镇债务相对东部而言总体规模小，但债务负担过重
• 2.2.2 中部有些地方债务面广量大，累积时间长且呈逐年蔓延趋势
• 2.2.3 债务利息高，风险大
• 2.3 西部地区主要省份的乡镇政府债务规模概况
• 2.3.1 乡镇债务规模相对而言较小
• 2.3.2 债务增长速度仍然较快，债务清偿能力相对较弱
• 2.3.3 债权刚性弱、债务刚性强
• 3 我国东、中、西部乡镇债务规模变动状况综合分析
• 3.1 乡镇债务总额不断增加，超出自身承受能力
• 3.2 乡镇负债面呈扩大趋势，债务规模地区差别较大
• 3.2.1 从乡镇负债面进行分析
• 3.2.2 从乡镇级负债规模进行分析
• 3.3 从时间动态角度进行分析
• 第四章 中国乡镇政府债务来源的实证分析
• 1 东、中、西部乡镇政府债务的来源及构成实证分析
• 1.1 东部地区被调查乡镇债务来源及构成
• 1.2 中部地区被调查乡镇债务来源及构成
• 1.3 西部地区被调查乡镇债务来源及构成
• 2 全国乡镇债务来源及构成比较
• 2.1 东部、中部和西部在债务来源的构成上的共性
• 2.2 东部、中部和西部在债务来源的构成上的差异性
• 2.2.1 村级债务的来源
• 2.2.2 村级组织难以获得乡镇政府的财政支持
• 第五章 乡镇政府债务用途的实证分析
• 1 东部、中部和西部地区乡镇政府债务的用途及构成
• 1.1 东部地区乡镇政府债务的用途及构成
• 1.2 中部地区乡镇政府债务的用途及构成
• 1.3 西部地区乡镇政府债务的用途及构成
• 2 我国乡镇政府债务用途综合分析
• 2.1 乡镇政府和组织面临着较大的利息支付压力
• 2.2 村级组织提供公共产品和服务的相对作用强于乡镇政府
• 2.3 乡镇政府参与经济活动的冲动和欲望强于村级组织
• 第六章 乡镇政府负债的效应分析
• 1 乡镇政府负债的正面效应
• 1.1 乡镇政府负债弥补了农村发展资金的不足
• 1.2 乡镇政府负债促进了农村经济以及整个国民经济的发展
• 1.3 乡镇政府债务促进了农村商业信用体系的发展和资源的合理配置
• 2 乡镇政府负债的负面效应
• 2.1 乡镇政府负债影响了基层政权的正常运转
• 2.1.1 影响乡镇政府部门的正常运转
• 2.1.2 基层干部工资不能按时兑现，积极性严重受挫
• 2.1.3 增加了整个财政的风险
• 2.1.4 动摇了党在农村的执政基础
• 2.1.5 抑制乡镇政府的社会动员能力
• 2.1.6 各种债务纠纷和债务诉讼，在很大程度上也干扰了乡镇政府部门工作的正常运转
• 2.2 影响农村公共产品的提供，削弱乡镇政权存在的合法性
• 2.2.1 农村公共产品提供方面的影响
• 2.2.2 乡镇政权存在的合法性的削弱
• 2.2.3 乡镇政府职能异化
• 2.3 最终会加重农民负担，阻碍农村经济发展和社会稳定
• 2.3.1 农村改革瓶颈所在
• 2.3.2 农村再发展的栓桔
• 2.3.3 乡镇债务损害了基层政权的公信力
• 2.3.4 巨额赤字与债务影响了农村税费改革的顺利进行
• 2.4 诱致乡镇政府自利性倾向
• 2.5 乡镇政府负债过度对银行科学授信的主要影响
• 第七章 乡镇政府债务产生的机理因素分析
• 1 乡镇债务形成的主要原因
• 1.1 经济发展水平低是乡镇财政的基础原因
• 1.2 国民待遇不同是造成债务的原因之一
• 1.3 政绩和政府盲目扩张
• 1.4 地方一些税种取消导致地方财政收入减少
• 1.5 乡镇职责划分不够科学
• 1.6 行政体制因素
• 1.7 乡镇机构及人员臃肿导致政府运行成本居高不下
• 2 乡镇债务形成的机理分析
• 2.1 集权官僚体制导致债务必然增长
• 2.2 财政压力与基层政府负债
• 2.2.1 财政压力的向下转移机制分析
• 2.2.2 财政压力迫使基层政府走向负债
• 2.3 县乡政府负债扩张:一个收益与成冲模型的解释
• 2.3.1 县乡政府负债的收益模型
• 2.3.2 县乡政府负债的成本模型
• 2.4 基层政府负债过度的诱致机理分析
• 2.4.1 缺乏有效的法律约束机制
• 2.4.2 公共投资体制不健全
• 2.4.3 政府及银行行为的短期化
• 2.4.4 负债管理缺乏统一性
• 2.4.5 实际操作中不透明
• 2.5 二元经济结构及政府“寻租”行为因素
• 2.5.1 二元经济结构理论
• 2.5.2 二元经济结构对县乡基层财政的影响
• 2.6 体制之外的因素
• 2.6.1 举债规模过大，尤其是民间借贷过多，举债利息过高
• 2.6.2 债务资金筹集渠道单一，举债时间价值、风险价值意识淡薄
• 3 当前乡镇自身化解债务的困境
• 3.1 历史困境:农村经济社会需求与乡镇自利性之间的差异
• 3.2 资源困境:基层权威性调配空间有限性与负债特殊性并存
• 3.3 体制困境:“讨价还价”的财政体制和乡镇政府发展的分离
• 3.4 动力困境:绩效考评与责任追究的缺位成为化解债务的挡箭牌
• 3.5 机构困境:精简效能目标与人情关系压力的博弈
• 3.6 税改困境:中央思路与乡镇财政窘迫的矛盾凸现
• 3.7 稳定困境:化解乡镇债务目标与政府稳定工作任务的直接遭遇
• 3.8 主体困境:历史因素的沉淀与现实单纯的期待的反差
• 3.9 诺思悖论:困境中的政府角色错位
• 3.10 考核困境:和谐发展导向与干部政绩升迁的错位
• 第八章 治理乡镇政府债务对策探讨
• 1 解决乡镇政府债务过度的基本思路
• 2 制止乡镇政府新债发生
• 3 化解乡镇债务的对策建议
• 3.1 重视乡镇债务的化解工作
• 3.2 构建系统化的债务化解机制
• 3.2.1 责任分类化解机制
• 3.2.2 偿债风险跟踪机制
• 3.2.3 预警防范机制
• 3.2.4 支出成本压缩机制
• 3.2.5 资金使用论证机制
• 3.3 重构上级政府及职能部门的配套机制
• 3.3.1 建立国家与地方政府的清偿机制
• 3.3.2 建立政府职能转变的形成机制
• 3.3.3 建立与乡镇需求相适应的公共财政机制
• 3.3.4 建立科学的官员绩效评价体系和规范的乡镇决策机制
• 3.4 按照市场经济要求，加快乡镇政府职能转变
• 3.5 按照农村公共财政制度原则，进一步完善乡镇财政体制
• 3.5.1 优化乡镇税制
• 3.5.2 应优化乡镇支出结构，精简乡镇机构设置
• 3.5.3 推广“省直管县”和“乡财县管乡用”的财政体制改革
• 3.5.4 改革调整转移支付制度
• 3.5.5 建立完善乡镇政府债务的监督管理机制
• 3.5.6 建立法律约束机制
• 3.6 发展经济，培植税源
• 3.6.1 乡镇政府应该发动全民创业，使民营经济发展起来，鼓励创业
• 3.6.2 适当赋予地方政府一定的发债权
• 3.7 实施无差异的惠农政策，解决城乡社会发展不平衡的问题
• 结论
• 参考文献
• 附表
• 致谢
• 作者简介