新昌县财政局312500
摘要：政府投资工程建设项目与国计民生关系密切，财政资金投入大，占用公共资源多，社会关注度高，在很大程度上决定着我县经济发展的速度、规模、质量和效益。长期以来，工程变更管理是工程建设中困扰投资控制的关键问题，也是工程建设领域问题治理的重点。工程变更主要发生在施工环节，若因项目不同环节出现了问题，都将反映在工程变更上。对于任何工程，在项目实施过程中工程变更的发生是必然存在的。在符合工程有关规范标准并能合理控制工程造价的条件下，一些合理的工程变更对工程项目的建设是有益的、必要的，但草率或频繁的工程变更将会产生一系列问题，如工程进度延缓、工程质量下降、竣工决算困难、项目投资增加等，工程变更控制的有效与否关系到工程的进度、质量和投资额的大小。因此，控制工程变更必然是工程建设的重要组成部分，是建设单位和施工单位双方利益的焦点，同时也是政府监督的重点内容。
关键词：政府投资项目；工程变更；变更的要点
所谓工程变更，是指在工程项目实施过程中，按照合同约定程序，监理人根据工程需要，下达指令对招标文件中的原设计或经监理人批准的施工方案进行的在材料、工艺、功能、工程数量及施工方法等任一方面的改变。现我们结合我县审价中心平时工作中一些审核案例对工程变更相关问题进行剖析。
一、工程变更的产生
引起政府投资项目工程变更的原因很多，主要包括由建设单位、设计单位、监理单位、施工单位及其他单位提出的工程变更。
1、建设单位提出的工程变更
建设实施过程中，建设单位对工程项目的使用功能，技术标准、内部布局、建设规模或施工方案提出新的建设要求。一些建设单位为了工程能顺利审批，工程报批的时候压低预算，到开始动工以后，不断变更增加投资。另一方面，有时项目为了赶工期，一些前期工作流于形式，设计工作仓促，导致设计文件深度不够，有些甚至是边设计边施工、边变更。列如某小学建设工程，由于前期时间紧，设计预算等做的比较粗糙。我们在招标预算审核中发现基坑围护漏项，没有相应的设计及预算，涉及投资约200多万元。我们要求设计单位补充增加了这部分设计内容，同时核增了相应投资。否则将不可避免会有一个重大变更。
2、设计单位提出的变更
为追求经济效益，设计单位加快设计进度，导致勘察设计精度不够，从而引起施工过程中工程变更频繁发生。或是由于个别设计人员责任心不强，工作经验水平限制导致图纸设计不合理、不全面、不完善甚至出现明显的设计错误，需要通过设计变更来处理。如某小学迁建工程边坡治理工程，原设计投资230万元，设计边坡治理方案是重力式挡墙，实际开挖过程中，边坡发生塌方，经过两次变更，最后方案改为抗滑桩投资调整为1200万元。这是一个典型的设计失误的列子。
3、监理单位提出的变更
监理单位在施工过程中发现一些设计的错误、遗漏，对原有工程内容提出变更。
4、施工单位提出的变更
一些施工单位往往考虑自身的经济利益，在投标时采用低价或者不平衡报价，中标后找机会进行变更，从而达到增加工程造价的目的。如以合理化建议为理由，对一些施工难度大的子目进行变更，对报价过低的材料以此材料已过时或涨价过快为由进行变更，对报价过低的子目以工艺、技术落后为由进行变更。如某水库附属工程，送审概算为7352.32万元，施工单位提议变更的理由是主材调整以及运输距离增加。经审核，结合现场踏勘等情况，我们认为：主材原料上涨幅度不大，材料供应正常，更换主材理由不充分；部分进场道路封闭对原料运输造价影响不大。最终经审价中心审核，这个项目核减2141.31万元，核增501.73万元，净核减1639.58万元。
二、变更的要点及案例：
1、变更预算的准确性。一些工程变更，预算由施工单位编制，建设单位未进行复核，金额与实际相差较大。如某公园项目，预算由施工单位做的，送审变更金额53.64万元，经审价中心审核，最终核减36.86万元，核减率68.62%，审定变更金额为16.78万元，未达到变更上报下限。核减原因：重复计算原招标文件中已包含的工程量；多计工程量、未按合同约定计价等。该工程变更包括场外道路改道，增加边坡加固工程两项变更，我们审核发现，道路改道工程送审变更预算中长度600米的场外道路，只有200米为改道产生的新增道路，其余400米为原有进场道路，招标文件清单中已包括对这段道路的拓宽及填筑压实，仅这一项核减26万元。建设单位应对施工单位上报的变更金额加以复核，防止施工单位虚报。
2、变更单价的合理性
一些无信息价材料价格的确定，是变更的重点也是难点。有些变更单价，合同已有明确要求，需要根据合同要求，不能参照通用做法。如某保障房项目，因招标清单挖石方漏项，建设单位根据工程实际要求增加石方开挖造价，送审变更预算204万元，送审变更预算的新增单价是按信息价组价的，而招标文件明确“新增单价按中标人材机的人工、材料价格”，而这一项我们根据合同调整后共核减62万，仅此一项核减率30%。另外如某学校迁建工程的天棚吊顶工程，吊顶面层（硅酸钙板）变更预算报价为93元/平米，建设单位询价流程不完善，变更预算单价为施工单位报价。后经建设单位、招标代理单位、监理等多方询价后，签证价为22元/平米，仅这一项核减了70多万元。建设单位不能对施工单位上报的无信息价材料价格听之任之，应该对其中单价进行询价，并确定相对合理的单价。
3、变更签证的合理性。
工程变更签证是变更的重要组成部分，建设单位应慎重对待，做到不该签的不签，该签的不回避。如我们在结算复审中发现某项目，岩石开挖价格签证价为75元/立方，根据岩土勘察报告，结合道路施工图面层及基层厚度设计情况，岩体基本质量等级为Ⅳ级，可确定为软岩，适用市政定额1-93，无需签证。另外有些项目变更资料不能及时提交，一方面是变更方案未能细化，还有一方面就是有些无信息价材料，建设单位一直不肯明确品牌、规格、型号，有些内容只有设计联系单，没有监理单位、建设单位明确的指令。作为建设单位，应严格按照合同要求，确定必须需明确的内容，才能使变更顺利审批实施。
4、变更方案的合理性
一些项目变更方案不合理，导致变更投资偏大。如某学校边坡挡墙工程，申请变更197万元，在挡墙设计方案中，挡墙背全部采用级配碎石回填，与常规做法不符，易造成投资浪费。后经建设、设计等单位重新论证优化，方案调整为碎石分层回填，仅这一项核减投资40多万元，该项目共核减124万元，核减率63%。建设、设计单位应对变更方案的合理性进行把关，必要时应邀请专家等进行方案论证。
5、变更额度的认定
有些变更，既有变更增加部分，又有变更减少部分，变更额度应根据实际情况计算。比如，同一单项内容的增加减少，增项和减项是可以相互抵消的，但是不同单项不同内容的增加减少，那就应该是增项和减项的绝对值相加。如某改造工程，底板结构变更增加投资151万元，雨水收集池取消减少投资69万元，两项合计变更净增加投资82万元，但由于这两项为两个不同的子项，变更金额应为绝对值相加，即220万元。建设单位应根据这个额度报批。
6、清单描述的准确性
一些项目因为清单描述不准确，容易产生变更或者是纠纷。比如一中央空调安装工程变更，清单描述项目名称为空调器，项目特征为空调室外机制冷量56KW，制热量64KW，施工单位认为清单里不含有空调控制器，属于漏项，需要变更增加。建设单位模棱两可，不敢确定，致使变更不能顺利实施。所以清单编制的质量很关键，招标代理单位在编制工程量清单的时候，务必描述清楚。
三、总结
政府投资项目建设应做好前期工作，并严格按图施工，减少不必要的变更。确需变更的应当遵循科学、合理、真实、经济和及时的原则，办理变更手续。