论文摘要
自1989年《行政诉讼法》通过以来的20年里,司法机关和社会各界对这一制度寄予厚望,希望它能在保障人民权利和解决行政争议方面发挥制度应有的作用。然而,相较中国大量的行政争议,对比域外先进国家的行政诉讼,泱泱13亿人口的大国,每年徘徊在10万件行政诉讼案的事实足以发人深思。同时,偏低的原告胜诉率、居高不下的撤诉率和攀升的上诉率更说明,没有根本性的制度改革和突破,行政诉讼很可能沦为少数执著者屡战屡败的历史记录,而不会是制度设计者们所设想的维护人民正当权利的渠道。伴随着学界和实务界对行政诉讼“原就被”管辖模式越来越多的质疑,及司法地方化、司法行政化带来的严重的行政干预,行政诉讼制度在现有体制下几近难以为继。在实务领域,2002年7月,浙江省台州市中院在缺乏相关依据的情况下启动了行政诉讼案件的异地交叉管辖改革。异地管辖是一种以指定管辖为基础的管辖制度,是一种对指定管辖和管辖权转移规定的灵活运用,是对传统的“原就被”模式的修正。历经司法试用、调研考察、论证研究,自今年1月14日最高人民法院发布《关于行政案件管辖若干问题的规定》起,这一管辖模式开始作为一种正式的行政诉讼制度在全国推广。台州中院的调研报告和对有限的数据资料的分析表明,异地管辖至少在以下三个方面有利于改善目前行政诉讼面临的困局:一是,一定程度上解决了行政诉讼立案难的问题,减少了立案环节的行政干预;二是,在行政审判中减少了直接的行政干预,一定程度上减轻了基层法院法官的压力;三是,有利于行政审判资源的合理配置,保持行政审判队伍稳定。应当说,这三方面的作用是异地管辖模式切实能产生的影响,即使从理论研究的角度也可以部分地得出这样的结论。然而,针对异地管辖的质疑也同样存在。首先是这种违背了一般管辖原理的管辖模式对行政诉讼制度原理及其基本职能、价值选择上的影响,如可能导致本地司法权威的进一步丧失,对“协调解决”带来障碍,及可能进一步压缩司法机关在本地行政体制中的生存空间;其次,是质疑异地管辖所需的环境、条件及成本问题是否能得到有效解决;再次,异地管辖还可能带来一些新的问题,如中院和基层法院之间的关系和工作协调,行政相对人对外地法院裁判的接受与同时产生的诉讼心理、文化的变化等等,这些在原来的管辖模式中不会存在的问题,在异地管辖将会出现,也须慢慢化解。异地管辖是否能够解决行政诉讼中严重的行政干预问题,在缺乏一定程度的实践经验和数据资料的情况下,很难从理论的角度给一个确定的答案。这一方面和制度本身设计得科学、成熟与否有关,另一方面,又取决于制度之外的很多因素,如法治传统、法律文化、法律职业化和司法专门化的程度。作为制度运行的环境和基础,这些因素对制度是否能达到其设计的目的有着决定性的影响。在本文看来,异地管辖面临的困难首先是实践中的具体操作问题尚难解决,其次则须考量行政诉讼之外权力干预的实际情况。在具体操作的层面上,存在中院指定上的困难,证明上的困难,执行上的困难和成本的问题,这些问题如不得到有效的解决,异地管辖就很难落到实处。在权力干预的问题上,笔者认为法院面临的压力依旧很大,过滤掉“直接影响”,“间接影响”仍然存在;短期内过滤掉了,长期下去,可能形成新的利益勾连,从而导致这种过滤作用的失效。行政机关之间千丝万缕的联系绝非有限的距离可以截断,可资利用的关系和资源总是很多,这些已足以对案件审理造成实质上的影响。不得不担忧的是,在体制没有根本的变革前,权力总是更有可能突破制度的设计而生成一种新的亚文化,而非没有资源可以交换、没有实力可以抗拒的行政相对人。面对这些问题,异地管辖可能还需要进一步的设计和改进,至少在实际操作的层面上要有更精细的安排和考虑,我国立法往往失之粗疏,大而好看的制度很多,落到实处的操作规程很少,往往使制度目标成为镜花水月。在这一方面,有人已经提出,应当借鉴美国法上的“择地起诉”制度,采取“动态管辖”的模式,进一步扩大当事人在起诉中的选择权;有人认为,刑事诉讼中实际存在的高官异地审判也能在具体操作的层面上对行政诉讼异地管辖有某些借鉴意义。更多的建议则在管辖制度改革之外,在行政审判体制和法官制度全面改革的层面上提出。马怀德教授在2005年曾撰文提出三种改革法院行政审判体制的思路,认为,最理想的方案是借鉴许多大陆法系国家的经验,设立相对独立的行政法院;而我国法官制度也存在全面性的缺陷,对其进行改革必须大刀阔斧,犯其至难。然而,正如笔者在本文结语中所述,这种在现存制度上的小修补虽然不能带来大变样,但这至少是一种有益的尝试,这种“制度对现实的妥协”同时也是一种对困难的挑战,带着人们对理想的期待。以此,我们可以设想行政审判体制及法官制度的整体性改革,可以憧憬司法独立和司法公正的到来。