化解地方政府债务问题的法律对策研究

论文摘要

2009年底,希腊率先爆发主权债务危机。随着事态的发展,这场危机逐渐演变成欧洲主权债务危机。在对欧洲债务危机的反思中,我国理论界与实务界开始审视我国政府债务现状,以及其所存在的风险。随后地方政府债务蕴藏的巨大风险逐渐浮出水面。根据银监会有关数据显示:2009年末,地方政府债务规模接近11万亿元,超过当年地方财政收入的总和。各地方融资平台的贷款余额高达7.38万亿元,债务率过高,有可能引发各类风险。地方债务问题是我国各项制度改革滞后,制度建设不足所引发一系列问题的集中爆发点。从地方债务问题为起点,可以剖析出我国各项基本制度不足。其中,地方显性债务问题出现原因在于现有财税体制中的分税制改革只涉及中央政府与地方政府税收收入分成比例的划分,未涉及其他制度的改革。改革成果集中在确立了中央政府在财政收入上的主导地位。在中央政府财力壮大的基础上,中央政府的宏观调控能力大为增强。中央政府与地方政府关系尚未理清,地方政府事权迟迟未能做出相应调整,并且出现事权逐级下移的趋势。各级政府在税收分成比例占弱势的情况下,却承担起大部分的事权支出责任,财权与事权的不匹配造成地方财政收入大于支出。地方政府事权范围模糊,过多承担经济建设职能。各地经济发展的压力促使地方政府产生巨大投资冲动,政府投资成为地方经济发展中的投资主体。政府主导型投资模式,挤占了民间资本的投资空间,也扩大政府财政支出的范围,进一步加剧地方政府财政入不敷出。以平衡各级财政收支不对称为目标的转移支付制度,却因制度建设落后未能弥补地方政府事权与财权的不平衡。转移支付资金分配比例不合理,缺乏公开分配程序与监督制约机制,省以下转移支付制度缺失;我国转移支付制度建设的缺失,致使转移支付制度平衡各级政府财力的作用发挥不佳,地方政府入不敷出的现状未能通过转移支付得到有效改善。预算法律制度建设的严重滞后,最终导致地方债务膨胀的恶果产生。一方面,我国预算编制粗糙、未涵盖预算外资金、预算监督机制缺乏等问题严重影响我国预算制度科学性、完整性与严肃性,致使我们预算制度运转流于形式,缺乏硬性约束力。在税收分成比例较低、承担事权过大与巨大投资冲动等因素,地方政拥有突破每年预算支出规模的动因。预算制度约束力的缺乏,为地方政府突破预算规模进行举债提供制度上的漏洞。另一方面我们现行预算法中关于地方政府不能举债,不能发行债券的规定,迫使地方政府不得不避开直接性举债,选择以政府投融资平台方式筹集资金。地方投融资平台身份上的双重性、所产生债务的隐蔽性、平台制度本身制度建设的滞后与监督制度缺乏,致使地方隐形债务的膨胀。以上分析我们可知,地方债务问题产生的根源在于我国各项基本制度改革迟缓,各项制度建设落后。从政治制度来看,中央政府与地方政府关系尚未理清,各级政府事权划分混乱;政府职能定位模糊,出现大量“越位”与“缺位”的现象。从财税制度来看,存在地方政府缺乏主体税种、所获税收比例过低、转移支付制度缺失、预算制度的缺陷等问题。从我国投融资机制来看,存在地方政府投资比例过高、民间资本进入基础设施领域存在障碍、地方投融资平台的泛滥与内部制度混乱等问题。我国处于建立社会主义法治国家的进程中,地方债务所涉及各项制度的改革工作,可以立法推进的模式完成。在法治国家,法律成为社会控制的主要手段,任何人与组织的社会活动均受既定法律规则的约束;无论发生任何情况,严格遵循法律都是正当的。在我们秉承法治的理念,选择法治的道路前提下,任何制度的改革都是以立法为逻辑起点。以立法完善中央政府与地方政府的事务权限划分、完善税收分配制度、修改预算制度的缺陷、完善预算投融资制度,让我们有法可依;并在法治的理念下,我们严格遵循法律规定,做到依法办事。涉及地方债务问题各项制度缺陷以立法的形式被弥补,新的制度在国家与公民的依法行事中变成现实,从此杜绝地方债务问题再次发生的可能。

论文目录

• 摘要
• Abstract
• 引言
• （一） 问题提出
• （二） 研究理论基础
• （三） 研究意义与方法
• 一、地方政府债务问题的现状分析
• （一） 地方政府债务的定义
• （二） 地方政府债务形成的历史回顾
• （三） 地方政府债务问题的风险分析
• 二、地方债务问题的制度成因
• （一） 分税制改革不彻底，各项配套制度的缺失
• （二） 政府主导型经济发展模式下政企角色混乱
• （三） 地方政府投融资平台规范法律制度缺失
• （四） 地方政府缺乏合法的筹资途径
• 三、西方发达国家相关法律制度的借鉴
• （一） 日本事权与财权均衡划分的法律制度借鉴
• （二） 澳大利亚开设专业财政信用公司的经验介绍
• （三） 美国有关市政债券的法律制度介绍
• （四） 各国相关经验对我国的启示
• 四、化解地方债务问题的具体法律对策
• （一） 化解地方显性债务问题的法律对策
• （二） 化解地方隐性债务问题的法律对策
• 结语
• 致谢
• 参考文献