中国社会科学院研究生院北京100000
摘要：近年来，如何更加有效地化解广大基层社会矛盾、维护社会和谐稳定，成为各级党委政府与司法机关共同关注的重要课题。自2014年以来，某法院积极创新社会治理体制，以人民法庭为依托，积极协调相应办事处、镇党委政府，以发挥人民调解作用，建设基层“诉调对接”机制为工作方向，深入推进司法机关引导的基层“诉调对接”多元纠纷调处机制建设、克服基层人民法庭人少案多的矛盾走出了一条新路。
关键词：基层诉调对接构建
一、构建基层“诉调对接”机制的现实意义
（一）基层矛盾纠纷面临特殊困境的需要
随着社会经济转型和基层改革的不断深入，基层人际关系、家庭关系、经济关系也发生了根本转变，使得涉农民事纠纷类型更加多样、数量不断增加、化解难度不断加大，相应的矛盾纠纷化解也面临多个困境：一是矛盾主体多为农民，大多法制观念较淡薄且缺乏法律常识，对有关纠纷化解的责任单位、法律程序、举证规则等缺乏必要了解，这不仅使他们承担了较大的纠纷化解风险，而且增加了相关政府机关及司法机关的纠纷化解成本。二是受基层传统习惯的影响，涉农民事纠纷化解难度较大，部分当事人特别爱“面子”，存在“不争馒头争口气”的心理，极易引发群体性纠纷，甚至出现越级上访、集体上访等问题[1]。
（二）能够为农民权利提供便捷务实的救济
基层“诉调对接”机制以化解矛盾纠纷为出发点，充分发挥行政调解、司法调解、人民调解的作用，实现了各相关单位之间的有效联通以及涉农民事纠纷化解的全方位覆盖，充分发挥了人民法庭在调解工作中的司法支撑作用，把纠纷限制在可控范围之内，化解于萌芽状态。因此，救济方式的多样性特征也成为多元化纠纷解决机制的合理性之所在。
二、基层“诉调对接”机制的构建
（一）“诉调对接”多元矛盾调处机制的基本内涵
“诉调对接”是指基层人民法庭、派出所、司法所、法律服务所相互配合、协调、联动调处矛盾纠纷的一种机制，是基层“诉调对接”机制建设的基石。“诉调对接”融合人民调解、行政调解、司法调解于一体，形成化解矛盾纠纷的合力，司法调解衔接的单位是法庭，行政调解衔接的单位是乡镇矛盾调解中心及派出所，人民调解衔接的单位是村委会调解委员会及人民法庭设立的人民调解室。同时，人民法庭还积极与民间调解衔接，利用其他行业调解组织、邀请人大、政协代表等开展工作，通过加强这种民间性非诉讼矛盾纠纷调处机制与法院诉讼程序之间的衔接，有效整合相关职能部门资源，达到真正化解矛盾纠纷的效果[2]。
（二）“诉调对接”多元矛盾调处机制的组织架构
镇综合治理委员会下设矛盾调处中心，办公室设在司法所，负责日常协调及部分具体调解工作；人民法庭设人民调解室，聘请人民调解员常驻办公，同时在乡镇巡回审判点设多元化解矛盾纠纷调解室，便于日常巡回审判、案件回访以及参与矛盾调解中心联合调解工作。
其中，人民法庭作为基层人民法院的派出机构，是联系人民群众的纽带和桥梁，更是人民法院参与社会治安综合治理的重要窗口，作为基层地区化解社会矛盾的裁判主体，相对于人民调解、行政调解，人民法庭有其突出的职权优势：一是调解人员的法律素质较高，主持调解的法官具有专业的法律知识和丰富的丰富审判经验；二是人民法庭调解矛盾纠纷严格落实《民事诉讼法》规定的回避制度、举证制度等，调解程序较规范；三是调解的法律效力较高，当事人对司法调解的认同度高。
（三）“诉调对接”多元矛盾调处机制的运行方式
在解决矛盾纠纷的基本思路上，努力实现多元化解决矛盾纠纷。按照发现和解决矛盾纠纷的处理过程，有三种调处方式：一是矛盾纠纷比较小，没有出现过激行为，工作流程是村调委调解、矛盾调解中心联合调解、人民法庭诉前调解；二是矛盾纠纷严重且报案到公安部门，民事部分工作流程是派出所调解、矛盾调解中心联合调解、人民法庭诉前调解；三是矛盾纠纷暴发后直接到法院起诉，工作流程是视情况先由立案庭立案调解或委托案件发生地人民调解室、矛盾调解中心联合调解，穷尽手段仍无法调解再进入司法程序解决。
（四）“诉调对接”多元矛盾调处机制的制度建设
1、建立四类案件调解制度。一是人身损害纠纷处理提前介入制度。2、坚持四项长效工作制度。一是例会制度。在镇党委综治办的协调下，每季度召开一次例会，司法所、派出所、法律服务所、人民法庭共同参加，与基层治保、调解组织一起排除梳理矛盾纠纷，分析当月的全镇社会治安稳定形势，交流信息，明确责任，确保化解矛盾有的放矢。同时，对下月的工作进行部署、安排，通过“以会代训”这种形式，逐步提高调解员的政治及业务素质。二是通报制度。每季度召开一次联席会议，上述“一庭三所”对本辖区社会治安动态进行研判分析。3、实施四种基础保障制度。一是文件规范制度[3]。2010年，某某法院出台了《关于建立人民调解与司法调解衔接互动机制的实施意见》，并积极协调镇综治办及“三所”联合制定了《关于建立“诉调对接”多元调处矛盾纠纷机制的意见》、《关于进一步加强庭所联动调解的意见》和《关于规范村调解委员会工作的实施意见》等规范文件，相关乡镇也制定了有关矛盾纠纷排查、调解的文件。二是工作分工制度。镇矛盾调解中心组织联合调处可能涉及诉讼的案件或由法庭直接受理后委托调解案件，由人民法庭负责调处，直至结案。人民法庭将每起纠纷具体落实到每个调委会、调解员或法官身上，做到定牵头人员、定责任单位（人）、定办结时限，包调处、包跟踪、包反馈。三是教育培训制度。人民法庭通过设在村民委员会纠纷联络站，对辖区内的其他调解组织实行分区指导，采取示范带动、岗位培训、庭审观摩、法律讲座、个案指导等方式方法对司法协理员、调解员和诉前调解进行业务辅导，加大对调解人员的教育培训力度，提高他们的政策、法律知识水平和调解技能。四是考核激励制度。市法院内部把调解结案率作为岗位目标考核主要指标，对于调解率高的法官优先评功受奖。同时，人民法庭把掌握矛盾纠纷调解情况定期向镇综治办通报，由镇党委政府按有关规定对相关单位评查奖惩。
（五）加强诉调对接机制的规范性
角色规范指导、约束和调节角色扮演者的角色扮演。角色规范的模糊和欠缺必然影响角色扮演者的正确角色扮演。同理，诉调对接机制的规范性不足必定会影响法院在诉调对接机制构建中的正确角色扮演。因此，为调适法院的角色失调行为，必须完善诉调对接机制。鉴于前述诉调对接机制存在的主要问题，应从以下几个方面进行完善：一是考虑到委托调解在我国有实践基础，外国有成功的经验可以借鉴，国家应尽快将委托调解合法化，明确受托人或组织的资格，使法院附设人民调解合法化。二是加强委托调解、法院邀请调解的程序保障。尽管调解具有反程序的外观，是一种合意性纠纷解决方式，但为保障纠纷当事人达成合意，减少纠纷解决的恣意，一定的程序保障是十分必要的。三是完善司法确认制度。目前学界就司法确认审查形式是采用实体审查还是程序审查，主要有两种观点：一种是主张采用形式审查，另一种是主张采用实体审查和形式审查相结合。[6]笔者认为，确定司法确认审查形式的前提是弄清司法确认的目的和纠纷解决环境。我国设立司法确认的目的是提高调解协议的法律效力，架起调解和诉讼衔接的桥梁。目前我国基层调解组织调解质量不高[4]，人们的诚信意识不高。这种情况下，如果法院采用形式审查，纠纷解决的公正性会难以保障，虽然法院采用实体审查会影响效率的实现，但为了实现司法确认的目的，法院司法确认的审查形式应确定为实体审查。对于司法确认审查的内容，为尊重调解的自愿本质，保障调解不与法律的强制性规定相违背，法院司法确认的审查内容应包括两个方面即当事人合意的自愿性和调解协议的合法性。对于案外人的合法权益救济，笔者认为，应将案外人申请撤销确认决定的司法解释废止，明确案件外可以通过使用《民事诉讼法》中的第三人撤销诉讼制度来维权。因为司法确认属于非诉程序，不适用有争议的民事纠纷，而案外人认为司法确认决定侵害了自己的合法权益，这说明案外人与当事人之间已产生了纠纷，允许案外人申请撤销确认决定是违背非诉法理的。
三、“诉调对接”多元矛盾调处机制的现实成果
基层“诉调对接”多元矛盾调处机制，充分发挥了“整合资源、整体联动”这一最显著特征及优势，展现出成本低廉、操作易行、案结事了等显著优势。
（一）形成了多元化调处矛盾纠纷的工作格局
一方面，“诉调对接”，既发挥了，充分发挥了基层政法单位、社会自治组织、民间组织在化解社会矛盾工作中的机动性和灵活性。另一方面，通过实施“诉调对接”机制，整合、优化镇政法单位的功能，实现了司法调解、人民调解和行政调解的有机结合，把大量矛盾纠纷化解在基层和萌芽状态，维护了社会和谐稳定。该项机制建立以来，在各镇政府协调下，由人民法庭牵头，发现矛盾就地解决。目前为止，共解答群众问题2100余个，有400余起矛盾纠纷得到及时化解。
（二）有效缓解了人民法院人少案多的现实矛盾
统计显示，基层“诉调对接”多元调处矛盾纠纷机制建立并运行以来，各人民法庭收案数量虽然稳中有升，但邻里纠纷、土地纠纷、人身伤害赔偿、赡养抚养等涉基层案件平均立案下降了15%，远低于全院平均水平。其中，2017年—件，2018年—件。今年1至9月份，全市上述类型案件立案--件，调解结案达84%，调解结案申请强制执行的案件降幅达31%。
（三）较好的化解大量案件提高办案效率
在广大基层法院管辖的地区发生的很多伤害较轻的民事案件，往往会产生各种各样的赔偿问题，单单靠基层法官的力量往往不能得到顺利的解决，但通过与村委会、派出所等单位建立“诉调对接”多元调处矛盾纠纷机制，便可以获得迅速而有效的效果。同时，对于婚姻、继承、买卖合同、民间借贷等家事类或标的额较小的案件，基层法院通过联动执法的方式调处，可以减少许多不必要的诉讼，既可以减轻了当事人的诉累，又可以为当事人节约大量的各项诉讼费用。而且通过诉前调解程序处理过的案件，也因在审理前已经做了大量调解工作，法官对于案件的基本事实及证据的认定已初步摸清，为快速结案打下了夯实的基础，大大缩短了办案周期。
结论：
简而言之，近年来，随着经济、政治体制改革引发的纠纷复杂、多发；我国提出构建和谐社会的政治构想；再加上世界上许多国家开展ADR运动的影响等等，我国出台相关司法政策和法律倡导构建诉调对接机制，许多地方纷纷开展诉调对接活动。诉调对接活动的开展缓解了司法压力，促进了调解发展和多元化纠纷解决机制的构建，但仍存在一些理论和实践问题。对此，文章针对基层人民法院“诉调对接”矛盾化解机制的构建方面进行分析，具有重要的现实意义。
参考文献：
[1]孙锐.冲突与调适：国家在刑事诉讼中的角色分析[M].北京：中国检察出版社，2017：12．
[2]转自夏锦文.当下能动司法亟待处理的六大关系及解决思路[J].法律适用，2010（10）．
[3]奚从清.角色论—个人与社会的互动[M].杭州：浙江大学出版社，2018：112．
[4]范愉.纠纷解决的理论与实践[M].北京：清华大学出版社，2017：221