试论行政规划的法律规制

论文摘要

行政规划在现代行政中发挥着越来越重要的作用,现代行政不仅要求政府尽到“守夜人”的职责,而且更多的要求政府积极主动而有效的行政。二战后随着经济的高速发展,行政职能多样化、扩大化,行政规划亦被广泛用于城市建设、国土开发、环境保护等经济和社会多个领域。有学者把国家行政的发展进程总结为:侵害行政——给付行政——计划行政。①国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》中明确提出,要“充分发挥行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用”。行政规划如此重要,在我国实践中应用的也是十分广泛,甚至可以说是泛滥,但在理论上还未能获得足够的关注。就目前的法律规定来看,涉及行政规划的法律文件数量很多,但多数只是提及“规划”或“计划”这个名词,以保障行政规划规范运作为宗旨的规定非常缺乏。这就导致了实践中制定规划的过程几乎游离于法律的规范之外,很多规划甚至是机关领导“拍脑袋”的结果,行政规划的法治化程度与行政法治的要求还有很大距离。规划对当事人权益的损害屡有发生,但因规划的性质在法律上未能明确,其可诉性问题还存在争议,实践中法院还不能受理此类诉讼,致使受害人求助无门,因此行政规划需要理论上的深入研究和法律上的全面规制。本文试图在借鉴国外及我国台湾地区关于行政规划的研究成果和法律制度基础上,对行政规划法律上的规制与救济进行初步探讨。文章共分四个部分:第一部分是对行政规划法律概念的界定。首先通过对比规划与计划的差别,说明了使用“行政规划”一词的几方面原因。在此基础上对行政规划的概念和特征进行了分析,最后用分类定性的方式讨论了行政规划的类别及其法律属性。为下文的法律规制做准备。第二部分是我国行政规划的法治状况分析。该部分对我国行政规划目前的立法状况进行了归类整理,指出了其在实际适用中存在的问题,同时对其形成原因进行了简要分析。为论述控制行政规划的现实需要提供了依据。第三部分是行政规划的法律规制。此部分是本文的重点。首先从实际情况出发阐述了对行政规划进行法律规制的必要性和可行性。接着通过对比分析,得出来对行政规划从程序上进行法律规制更重要的结论。然后论述了如何从实体法方面对规划的主体、权限和目的等进行控制。既然程序控权是行政规划最有效的规制路径,笔者便从保障公众实质性参与角度,利益配置角度和行政规划的现实发展需要角度分别论述了一个中心问题,即我国应当尽快建立行政规划确定程序,通过规划程序的法治化来更有效地对规划行为进行控制。最后笔者就行政规划程序法立法模式的选择问题以及立法中应当予以重点关注的几个问题提出了一些建议。由于国内外行政法学界对于行政规划确定程序的具体内容已经有了很周详也很成熟的讨论和设计,因此这部分多是关于规划程序法治化路径和原因的探讨,而少于具体制度的设计。第四部分是关于行政规划救济问题的研究。先概述了当前行政规划的法律救济现状,又介绍了行政规划非诉救济的两种途径,即人大的监督和行政机关的救济,并言明了司法救济才是其最终途径。接着主要探讨行政规划的诉讼救济问题。首先说明目前我国司法救济需要解决的几个问题,即行政规划的可诉性问题,公益诉讼问题和司法审查的范围问题等。然后在借鉴国外理论和实践经验的基础上分别讨论了对行政规划的内容不服,对规划制定不服以及因规划变更、废止侵害了当事人权益引起纠纷时司法上不同的处理方式。这其中又重点论述了行政规划变更和废止时的救济方式,主要是从信赖利益的保护,公益和私益的博弈和利害关系人所享有的几种规划保障权利方面综合分析的。为了理论与实践的密切结合,其间穿插了一些现实中发生的案件,以便理论联系实际,说理更透彻。在论述中,笔者既有对实然问题的关注,也有对应然问题的理想化展望。

论文目录

• 摘要
• 引言
• 第一部分 行政规划的法律界定
• 一、行政规划的含义
• 二、行政规划的特征
• 三、行政规划的分类
• 四、行政规划的法律性质
• 第二部分 我国行政规划法律制度状况评析
• 一、行政规划的立法现状
• 二、我国行政规划法律制度所存在的问题
• 三、我国行政规划法律制度现存状态的成因分析
• 第三部分 行政规划的法律规制
• 一、行政规划法律规划的必要性与可行性
• 二、行政规划法律规制方式的选择
• 三、行政规划实体方面的法律规制
• 四、规划程序法治化——行政规划法律规制的核心
• 第四部分 行政规划的法律救济
• 一、目前我国行政规划法律救济的现状
• 二、行政规划的非诉救济路径
• 三、行政规划的司法救济
• 结论
• 参考文献
• 致谢