论文摘要
中央政府与地方政府的权限争议已经成为我国中央与地方关系的核心问题,是重大的宪政理论与实践问题。权限争议从根本上是由中央与地方利益争议引起的,在市场经济条件下尤显突出。改革开放以来,中央与地方权限进行了一系列调整,但没能从根本上解决问题。中央与地方权限冲突与法治政府的目标是严重背离的,造成了中央与地方关系的不和谐,这种不和谐不仅有损政府的形象和权威,而且由于具有放大效应而直接影响和谐社会的构建和国民经济的发展。因此,构建我国中央与地方权限争议的法律解决机制显得尤为重要和紧迫。从理论以及制度实践上说,中央与地方权限争议的法律解决机制一般包括立法、行政和司法解决机制。立法解决机制重在预防与提供依据,行政解决机制重在执行与效率,司法解决机制重在公平与程序。本文分别以美国、德国为例考察了联邦制国家的主要做法,以法国、日本为例考察了单一制国家的做法。他们的一些做法为我国完善解决权限争议的法律机制提供了借鉴与启示：一是解决争议的基石：宪法或法律分权。大多数发达国家中央与地方的分权是建立在宪法或法律分权上的,保障了各自权限的稳定,为权限争议的解决奠定了基础。二是解决争议的依据：权限范围的界定。无论是联邦制国家,还是单一制国家,大多依宪法或法律对中央与地方权限范围进行划分与界定,这样有利于定分止争。三是公平解决争议的保障：第三方处理解决模式。除准司法解决机制外,司法解决机制无论是通过普通法院还是宪法法院,都是由一个比较中立和公正的机关处理中央与地方权限争议,因而更能够体现公允。我国中央与地方权限争议法律解决机制仅有立法解决机制和行政解决机制。对于我国这样一个以行政分权为传统的国家,其在有关立法解决机制的规制上显得苍白无力,除了宪法的原则性规定外,仅仅散见于相关的组织法和立法法当中。现有的规定亦是内容有限、规定粗陋,可操作性不够。从分权的角度分析：没有建立与市场经济相适应的分权模式。从限权的角度分析：中央与地方权限尚未廓清。从适用性的角度分析：现有机制适用范围狭窄且不易操作。在行政解决机制上,我国至今仍没有一部规范和调整中央与地方权限争议的基本法律。中央与地方权限争议的行政解决机制缺乏法律依据,因而,现有行政解决机制具有较大的局限性：组织机构的缺位；法律程序的缺乏；整体机制缺乏公正性。从我国中央与地方权限争议法律解决机制的现状出发,合理吸收借鉴国外一些发达国家的经验与做法,首先确定处理中央与地方权限争议的原则,主要包括中央与地方关系法制化原则、利益衡量原则、管理中心下移原则、财权与事权相匹配原则。然后,依据原则来完善中央与地方权限争议法律解决机制：一是逐步健全立法解决机制。在宪政的前提下,依法确定纵向权力划分的原则、内容、监督机制以及程序,发挥立法解决机制的预防功能。二是进一步完善行政解决机制。在寻求双赢的前提下,建立事前利益表达机制和事后救济程序,在行政系统内及时、高效地解决权限争议。三是建构适合我国国情的司法解决机制。从理论上和国外法治较为发达国家的实践上说,司法解决机制处理中央与地方权限争议是比较理想的模式。从目前看,在我国用司法手段解决中央与地方权限冲突的可操作性不强,而改革成本也很高。但是,我们不应该把司法解决机制排除在外,可以把其作为远景目标,逐步建构适合我国国情的司法解决机制。