公共财政视域下我国预算法律制度研究

论文摘要

我国现行预算法规是1994年3月22日八届全国人大二次会议通过的《中华人民共和国预算法》,自1995年1月1日起实施,至今已有十三年的历史。为了克服传统预算的弊端而颁布的预算法,历经分税制改革、“收支两条线”管理改革、部门预算改革、政府收支分类改革、国库集中收付制度改革和政府采购制度改革等措施后,曾取得很大成绩。但是,由于历史条件的改变、市场经济体制和公共财政体制的逐步确立,这部预算法已日益成为我国社会主义市场经济进一步发展的桎梏,一场预算法律制度的革命呼之欲出。我们应该按照公共财政的要求,本着公共预算的方向,对我国预算法律制度进行改革和完善。然而预算法律制度的改革是一项复杂的系统工程,涉及社会的各个方面,有些方面将“牵一发而动全身”,这注定其任重而道远。通过对公共财政内涵和本质的分析,审视其视域下的预算法的功能,我们发现预算法对创造公平的市场竞争秩序、确立公共财政体制、制约政府的预算行为和维护纳税人的公共利益具有很大作用。因此,作者主张将公共财政理论作为完善我国预算立法及其法律制度的理论基础,将公共预算定位为我国预算法完善的目标。全文紧紧围绕在我国确立公共预算法律制度这一主题,对现行预算法存在的问题和预算法律制度改革中出现的问题进行实证分析,并在公共财政的视域下,提出改革和完善我国预算法律制度的措施和构想。全文除引言、结语、后记外,共四大部分。第一部分,公共财政视域下预算法的功能和地位。文章通过对公共财政的内涵和本质的分析,审视预算法的功能和地位。第二部分,公共财政理论是我国预算立法的基础。文章提出公共财政是对国家财政的扬弃和发展,并从公共财政的公共本质是预算立法的基本理念、公共财政的功能决定着预算立法的目的和宗旨、公共财政的原则衍生预算立法的原则、预算法的调整对象是公共财政内容的重要组成部分四个方面论证公共财政理论是我国预算立法的基础。第三部分,公共财政视域下我国预算法实施的现状和存在的主要问题。文章首先简要介绍了我国现行预算法的基本框架,然后分析了其在预算管理体制、预算编制、预算审批、预算执行、预算监督等方面存在的主要问题。这些问题主要有:第一,预算法确立的分税制预算管理体制存在的问题:(1)政府间事权和财权划分不够明确,表现为:政府与市场之间的事权划分不清,政府活动存在越位与缺位的现象;中央政府与地方政府之间的事权与财权划分不明确;省市县乡各级政府之间事权划分关系不顺,存在着交叉重叠现象。(2)政府间税权划分缺乏一个稳定的规则,税权和税收政策制定权过于向中央集中。(3)税权之外的财权分配上存在的问题:地方政府收费权的确定不规范、难以操作;地方政府没有发行债券权;现行转移支付制度零星,缺少一部统一的《转移支付法》。第二,预算编制中的问题,主要表现在:(1)不符合预算完整性的要求,预算编制方法有待改进,真正的综合预算尚未建立。(2)预算分配权不集中导致预算编制缺乏监督。(3)预算编制测算方法不科学,缺乏一套行之有效的经济预测模式,没有一套连续、完整、动态的相关数据库的支持,对很多数据经济分析后缺乏科学依据,而且编制预测固定项目时,没有科学的预测公式。(4)相关法制建设落后,使预算活动缺少硬性约束。第三,预算审批过程中存在的问题,主要表现在:(1)从控权的角度看,人大在整个预算审批过程中的作用没有得到有效发挥。审查内容不明确,没有审查时间的保证;人大的审批权限不清,人大与政府的权力划分不够科学。(2)从法治的角度看,缺乏审批的法律责任的规定。(3)缺少公开性,代表素质达不到审批预算的要求。(4)审批程序和审批方式不合理。第四,预算执行中存在的问题,主要表现在:(1)执行过程中存在的问题:随意性大;在政府采购过程中预算资金使用的违法违规现象多,使用效益低;执行过程缺少民主监督和预算会计制度存在缺陷;拨款程序有待改进;执行中存在预算法律真空。(2)预算调整规定不明确、不科学:调整的概念不清楚;调整条件不严格,程序不完善;调整范围窄,调整主体宽。(3)缺乏完善的预算执行绩效评价机制。第五,预、决算监督方面的问题,主要表现在:(1)人大对预算、决算文件的监督效率不高,形同虚设。(2)审计工作实行双重领导难以有效深入展开。(3)法律体系不健全,法律责任制度不完善。(4)预算不公开、不透明,社会监督长期缺位。第六,现行预算法在实施中存在与宪法和其他法律的冲突,如:《审计法》、《农业法》、《科学技术普及法》等。第四部分,公共财政视域下我国预算法律制度的完善路径。文章从总体思路和具体路径两大方面论述我国预算法律制度的完善,具体策略主要有以下几方面:第一,完善分税制预算管理体制,加强相关制度建设。(1)合理划分各级政府的事权与财权,并将其法定化。(2)赋予地方一定的发行债券权。(3)构建我国的转移支付法律制度。第二,完善预算的编制,主要有:(1)建立多元化复式预算体系和真正的综合预算。(2)确保预算编制时间充裕,使预算编制内容科学合理,可以采取延长我国预算编制时间、确立中长期预算制度和预算滚动编制制度等措施。(3)利用现代技术加强对预算编制的支持,尽快建立科学的数据项目库。(4)增强透明度,强化预算编制的法治性。逐步建设预算编制草案的信息公开论坛网站,让公众对于草案充分参与讨论,增强其透明度和公信力。第三,完善预算的审批,主要有:(1)适当提前和延长预算审批时间。(2)赋予人大对预算草案的修正权和政府的制衡权。(3)建立预算、决算公开制度,听取专家论证意见,建立公众参与机制,提高预算、决算的透明度和民主性。(4)明确审批程序。(5)拓宽预算审批权的范围和深度,建立分项审批制度;取消预算法关于上级审议下级地方总预算的规定,理顺法律关系,节约制度资源。第四,完善预算的执行,主要有:(1)解决执行过程中的问题:树立正确的预算法治观念,广泛开展政府采购审计,实行预算报告和公布制度,修改预算年度,将历年制预算年度改为跨年制预算年度,完善我国预算会计制度,单独制定预算拨款制度。(2)完善预算调整制度:建议修改预算法中关于调整的定义;明确“特殊情况”的具体含义,采用列举法与兜底性条款相结合的方式解决预算调整条件不严问题;取消县以下政府追加预算的权力;将上级返还和补贴不纳入调整范围,而纳入本级预算资金的管理。(3)完善预算绩效评价机制,加快预算绩效评价法律制度建设。第五,完善预、决算的监督,主要有:(1)加快预算、决算监督的立法工作,提高预算监督质量。(2)建立科学的监督体系,通过采取规范预算编制,细化预算科目,深化政府收支分类改革,修改预算年度,明确监督程序等手段,使人大对预算的监督起到实质性效果;将各级审计机关划入各级人大的序列,提高审计机关的独立性和法律地位,加强审计监督;理顺人大、审计、财政、监察等各部门在预算监督分工中的关系;建立预算的社会监督制度。(3)明确监督的法律后果,增强监督的实质效果。第六,解决预算法与宪法和其他法律之间的冲突,主要有两方面:(1)宏观上确立预算法的财政核心法地位。(2)微观上协调预算法与其他法律的冲突。

论文目录

• 摘要
• Abstract
• 引言
• 一、公共财政视域下预算法的功能和地位
• （一） 公共财政的内涵和本质
• 1. 公共财政的内涵
• 2. 公共财政的本质
• （二） 预算法的功能
• 1. 预算和预算法的概念分析
• 2. 预算法的功能
• （三） 预算法在整个财政法律体系中的地位
• 二、公共财政理论是我国预算立法的基础
• （一） 公共财政的本质是预算立法的基本理念
• （二） 公共财政的功能决定预算立法的目的和宗旨
• （三） 公共财政的原则衍生预算立法的原则
• （四） 预算法的调整对象是公共财政内容的重要组成部分
• 三、公共财政视域下我国预算法的实施现状和存在的主要问题
• （一） 预算法实施的现状
• （二） 我国现行预算法律制度存在的主要问题
• 1. 现行分税制预算管理体制存在的问题
• 2. 预算编制中的问题
• 3. 预算审批中的问题
• 4. 预算执行中的问题
• 5. 预、决算监督的问题
• 6. 实施过程中与其他法律的冲突
• 四、公共财政视域下我国预算法律制度的完善路径
• （一） 完善我国预算法律制度的总体思路
• （二） 完善我国预算法律制度的具体路径
• 1. 完善我国分税制预算管理体制的路径
• 2. 完善预算编制的路径
• 3. 完善预算审批的路径
• 4. 完善预算执行的路径
• 5. 完善预、决算监督的路径
• 6. 寻求各种法律制度的衔接与融合
• 结论
• 参考文献
• 后记