我国捐赠资金财政化问题研究 ——源于重大灾害的思考

论文摘要

随着我国社会经济的发展,慈善事业日益受到各方面重视,相应地,捐赠资金正在救灾、济贫、教育、环保、疾病等领域发挥越来越重要的作用。政府已明确意识到单靠原有渠道所获取的资源,远远不足以解决社会转型时期所面临的各类社会问题和公共危机。但是,在我国当前政府主导的现实体制下,捐赠资金事实上主要是由政府来直接或间接管理的,这在近几次的重大自然灾害中表现得极其突出,大量的捐赠资金主要是依托政府财政系统来运作、监管,变相的成为政府所征收的“慈善税”,其运作方式也类似于政府对财政资金的管理方式,成为名副其实的“准财政资金”,我们将其称为“捐赠资金财政化”。这种资金管理模式将违背捐赠资金的使用原则,会产生许多社会问题,捐赠资金财政化问题由此而生。如何利用好捐赠资金已成为社会普遍关注的热点问题,政府也在积极地探求一种行之有效的捐赠资金管理模式。本文以“捐赠资金财政化”问题作为研究视角,深入剖析有关的现象表征,并对我国当前政府主导下的捐赠资金管理运作模式进行研究,并在总结相关国际经验的基础上,分析捐赠资金财政化的原因,进而提出改进的短、中、长期政策建议。通过合理化运作捐赠资金和实现政府对资金的有效监管,最终希望能以此促进政府与民间组织合作关系的建立,这将对促进我国慈善事业的全面健康发展具有深远意义,也对促进我国政治体制改革和政府职能转型具有重要意义。本文正文分为6章,第1章为绪论,第2至6章为文章的主体部分,其中：第1章绪论是对全文的说明和铺垫,重点明确了论文的选题目的和意义,并对国内外关于慈善事业、慈善组织和慈善捐赠等方面的研究情况进行了综述,最后对本文可能的创新点和内容结构进行了说明。第2章首先介绍了慈善组织相关的概念；其次,对慈善捐赠资金的概念及其一般运作流程进行了简要说明；再次,本章对全文研究的理论基础进行了简述,主要包括政府与民间组织关系理论、合作治理理论等；最后,简要梳理了我国慈善事业发展的总体状况,指出慈善事业虽然近年有迅猛发展,但仍停留在“政府主导”的阶段,并对我国近三年捐赠资金总额和主要分配方向进行了定量分析。第3章是全文的核心内容之一,以政府在重大灾害中对捐赠资金的管理方式作为典型案例进行研究,并引入政府对财政资金的管理机制作为对比,说明政府动员式的捐赠资金募集与类似财政资金的管理运作方式,使两类资金在本质上趋同,深入描述了捐赠资金财政化现象。本章具体从捐赠资金管理主体政府化、运作方式财政化、监管与公开方式行政化等三部分展开描述。第一部分是从募捐主体政府化与使用主体政府化两方面对管理主体政府化进行说明。指明绝大多数捐赠资金在使用过程中的管理主体仍是政府,而政府理财的方式就是通过行政手段和财政方式；第二部分是从捐赠资金拨付方式、支出方向、定向与非定向捐赠资金支出情况等方面说明捐赠资金趋同于财政资金；第三部分则从监管的政府审计化和公开方式的政府主导化两方面,指明政府对于捐赠资金主要是照搬财政预算审计和公示的模式。第4章是在第3章现象描述的基础上,深入分析该现象所产生的问题和原因,进一步挖掘出发生该现象的根源——“慈善事业政府化”,或称为“官办慈善”现象。本章仍从管理主体政府化、运作方式财政化、监管与公开方式行政化等三部分展开分析。这里面存在很多主客观原因,有我国政府方面的,比如,我国政府的行政管理体制改革还不彻底,政府习惯于大包大揽,越位情况非常严重。也有民间组织自身还很弱小,项目运作能力还不强,做事不一定比政府有序、有效等原因。这种政府或“官方”慈善组织与民间组织实力的不均衡,使得民间组织成为我国慈善事业中的“弱势群体”,在社会管理和资金使用上争取不到“话语权”。因此,对于捐赠资金财政化现象,究其根源则反映出我国政府与民间组织关系的错位,“官办”慈善处于社会主导地位,即“慈善事业政府化”。第5章通过对香港乐施会、台湾赈灾基金会、美国福特基金会等在善款运作机制、内外部监管机制、信息公开方式、政府在其中的角色等方面进行阐述,力求充分借鉴捐赠资金管理与运作的先进经验。经过分析,总结出以下主要经验：在政府方面,政府职能都定位为支持、引导与监管,案例中的国家或地区政府对慈善事业的发展从各方面给予有力支持,比如财政支持政策、税收优惠政策、对NGO的管理较为宽松透明；在NGO方面,由于慈善资源的稀缺性,组织间相互竞争激烈,非常重视自我管理和自主能力的培养,比如体现在对捐赠者诉求、受益人需求、资金项目运作监管、资金信息公开等的重视,注重与政府等相关主体保持良性互动关系等方面。此外,这些国家和地区的慈善文化氛围非常浓厚,民众的慈善意识强烈,社会捐赠水平高,这也是我国亟需加强的。第6章是在借鉴国际经验和做法的基础上,同时结合我国具体国情,提出改进捐赠资金使用的对策建议,寻求短期内我国政府在捐赠资金管理方面的思路,并结合政府与NGO合作理论,深入思考构建捐赠资金在今后长期发展的战略步骤,如何更好地体现捐赠资金作为社会资本的宝贵价值。首先在短期内,我国政府仍处于捐赠资金运作管理主体的情况下,应该从以下几方面努力：加强政策执行力度,建立问责机制；倡导“参与式”项目理念,增强多方沟通协作；设立专户管理捐赠资金,完善各项配套机制；统筹政府大局与捐赠诉求,确保捐赠资金公益性；加强多主体监管,引入外部审计监督；拓展多元化信息公开渠道。中期与长期策略的制定主要是结合政府与NGO合作理论,提出政府支持引导民间组织模式和合作治理模式,并说明了策略的具体着眼点和措施,最终达到一种政府与NGO平等合作,共同承担社会保障和福利事业的良好局面。捐赠资金的运作由政府主导转为政府支持NGO独立运作是慈善事业发展模式的重大转变,它须从调整政府与慈善组织关系的角度着手,以促进慈善事业的发展为目标。这不仅是慈善事业本身发展的事情,而将涉及到社会多种因素。因此,这种捐赠资金运作模式的转变需要全社会各种力量的共同努力,来推进社会公共管理事务的共同治理。

论文目录

• 摘要
• Abstract
• 1. 绪论
• 1.1 问题的提出
• 1.2 国内外研究现状
• 1.2.1 国外研究综述
• 1.2.2 国内研究综述
• 1.3 论文结构与研究方法
• 1.4 本文可能的创新点及不足
• 2. 捐赠资金相关理论与我国慈善捐赠概况
• 2.1 慈善捐赠相关概念与理论
• 2.1.1 慈善组织相关概念
• 2.1.2 慈善捐赠资金
• 2.1.3 政府与民间组织关系相关理论
• 2.1.4 合作治理理论
• 2.2 我国慈善捐赠整体状况与特点
• 2.2.1 我国慈善事业发展总体状况
• 2.2.2 慈善捐赠总体现状
• 3. 我国捐赠资金财政化现象详述
• 3.1 捐赠资金管理主体政府化
• 3.1.1 捐赠资金募集主体政府化
• 3.1.2 捐赠资金使用主体政府化
• 3.2 捐赠资金使用方式财政化
• 3.2.1 捐赠资金拨付方式财政化
• 3.2.2 定向与非定向捐赠资金的财政化情况
• 3.2.3 捐赠资金支出方向趋同于财政资金
• 3.3 捐赠资金监管与信息公开行政化
• 3.3.1 捐赠资金主要由政府审计部门进行监管
• 3.3.2 捐赠资金信息公开主要由政府主导开展
• 4. 捐赠资金财政化产生的原因分析
• 4.1 捐赠资金管理主体政府化的问题及原因
• 4.1.1 政府行政管理体制导致"官办"慈善现象严重
• 4.1.2 政府自身管理成本增加，相关行政管理配套有待完善
• 4.1.3 "官办"慈善组织与民间组织实行双轨制运行
• 4.1.4 慈善捐赠水平较低，民众整体慈善意识不强
• 4.2 捐赠资金运作方式财政化的问题及原因
• 4.2.1 政府对捐赠资金的使用效率较低
• 4.2.2 捐赠资金支出方向与财政资金重叠
• 4.2.3 捐赠资金的使用效用难以与财政资金区分评价
• 4.2.4 民间组织自身能力很弱，项目运作能力亟待加强
• 4.3 捐赠资金监管与信息公开行政化的问题及原因
• 4.3.1 政府审计在捐赠资金监管方面的局限性
• 4.3.2 捐赠资金相关政策、法律、法规的执行情况不佳
• 4.3.3 捐赠资金公开的信息缺乏实质性
• 4.3.4 社会监督与评估机构的缺失
• 4.4 本章小结
• 5. 捐赠资金管理模式的国际借鉴
• 5.1 案例1:香港乐施会
• 5.2 案例2:台湾财团法人赈灾基金会
• 5.3 案例3:美国福特基金会
• 5.4 总结与借鉴
• 6. 改进我国捐赠资金管理的对策
• 6.1 短期策略:政府主导运作模式
• 6.1.1 加强政策执行力度，建立问责机制
• 6.1.2 倡导"参与式"项目理念，增强多方沟通协作
• 6.1.3 设立专户管理捐赠资金，完善各项配套机制
• 6.1.4 统筹政府大局与捐赠诉求，确保捐赠资金公益性
• 6.1.5 加强多主体监管，引入外部审计监督
• 6.1.6 拓展多元化的信息公开渠道
• 6.2 中期策略:政府支持引导民间组织模式
• 6.2.1 政府政策向扶持民间组织发展方向倾斜
• 6.2.2 适度分散捐赠资金，适当放宽募捐主体资格限制
• 6.2.3 尝试创建政府与民间组织的联合基金会
• 6.2.4 构建NGO行业自律体系，推进社会自治步伐
• 6.3 长期策略:政府与民间组织合作治理模式
• 6.3.1 转变政府角色，倡导合作治理理念
• 6.3.2 政府购买公共服务，吸纳民间组织自主参与慈善
• 6.3.3 促进慈善资源市场的竞争化，倡导NGO内部经营的企业化
• 6.3.4 宣扬慈善公益文化，提高民众慈善意识
• 7. 结论与展望
• 参考文献
• 致谢
• 在读期间科研成果目录