我国财政支农资金使用与管理研究

论文摘要

我国作为一个农业大国,“农业、农村、农民”问题将始终会是我国经济改革和发展过程中的重大问题。农业先天的弱质性、基础性、战略性、解决“三农”问题的艰巨性决定了国家财政必须支持“三农”。而且从根本上说,“三农”问题的解决离不开财政的支持。目前,中央高度重视“三农”问题,连续发布了八个“一号文件”来阐述“三农”问题,加大了财政支农的力度,出台了相应的政策措施。财政支农资金是解决“三农”问题的重要工具,支农政策的有效实施离不开财政资金的支持。而中国是人口众多、财力有限的一个发展中国家,政府对“三农”的投入不可能“有求必应”,这就要求我们高度重视财政支农资金的使用与管理,建立高效的资金运转模式,最大限度地发挥支农资金的使用效益。财政支农资金是指财政支持农业、农村、农民发展的资金。中央财政现有直接支持“三农”资金15大类,包括基本建设投资(国债资金)、农业科学事业费、科技三项费用、支援农村生产支出、农业综合开发支出、农林水气等部门事业费、支援不发达地区支出、水利建设基金、农业税灾歉减免补助、农村税费改革转移支付、农产品政策性补贴支出、农村中小教育支出、农村卫生支出、农村救济支出、农业生产资料价格补贴。这一口径是目前中央财政支持“三农”支出最大的口径,基本涵盖了中央财政支持“三农”的各个方面。财政支农资金的使用与管理,直接关系到我国有限的财政支农资金能否有效地发挥作用,能否尽可能地实现解决“三农”问题的目标。因此,这也是我国“三农”学者广泛关注的问题。也从各种角度就其展开了讨论。本文拟从公共财政理论出发,综合诸多学者的研究成果及国家相关部门的政策,清晰明确地界定了财政支农资金的内涵与外延,通过对我国建国以来财政支农资金规模、结构、管理体制等方面的分析,在借鉴国外相关经验的基础上,提出改进我国支农资金使用管理的政策建议。本文按照提出问题、分析问题和解决问题的逻辑思路就财政支农资金的使用与管理展开研究。文章的主要创新之处在于:一是论文选题的创新。“三农”是备受关注的问题,“三农”问题的解决直接关系到和谐社会的构建,而加强财政支农资金的使用与管理,发挥支农资金的使用效益,是落实支农政策,解决“三农”问题的重要手段。在我国财力有限的情况下,尤其要注重资金效益的发挥。二是研究方法的创新。本文采用定性与定量分析相结合的方法及比较研究的方法,系统地介绍了国内外财政支农资金使用与管理的做法及其经验与不足。三是数据、实例资料的创新。本文引用最新的数据,列举了大量的实例来分析、归纳总结目前财政支农资金使用与管理中存在的问题,进而提出一系列合理的、具有可操作性的政策建议。由于本人专业知识深度及文章篇幅所限,本文对问题的分析不够透彻,相应的对策建议也不是很丰富,希望以后能够做进一步的研究,为改进我国财政支农资金的使用与管理提出更好地政策建议。鉴于农业生产的弱质性及农业重要的战略意义,各国普遍对农业进行财政支持,并制定了许多财政支农政策。在我国,“三农”问题一直以来都是党和政府高度重视的问题,并出台了许多相关的财政支农政策,而财政支农资金的使用直接影响和决定财政支农政策效果。建国以来,财政支农支出总体呈增长趋势,财政支农支出在农业基本建设、完善水利设施、提高农业综合开发能力等方面发挥了重要作用。目前我国财政支农资金的分类比较混乱,根据财政支农目标和重点,笔者借鉴邱胜平老师的观点,将财政支农资金初步分为改善农业基本生产条件类资金、抗灾救灾类资金、生态环境建设类资金、结构调整类资金指促进农业结构调整、农产品精深加工和农村劳动力转移就业资金、管理服务类资金、农村发展类资金共六大类。建国以来我国财政支农资金使用的主要方向有:农村基本建设支出,农业、林业、水利支出,农业综合开发支出,农业科研与推广投入、农村教育、卫生支出,扶贫支出,农村社会救济支出等。这些财政投入,改善了我国农业生产条件,减轻了贫困问题,推动了农业科技的进步,促进了农村教育、医疗的发展。我国出台的一系列支农惠农措施取得了一定的成绩,但是我国财政支农资金仍然存在着不少问题,影响了财政支农政策的效果。其中比较突出的问题主要有以下几个方面:(一),财政支农资金投入明显不足。虽然财政用于农业的投资总量(绝对规模)呈逐年增长趋势,但其所占总财政支出的比重(相对规模)却呈现下降趋势。我国的财政农业投资与农业对GDP的贡献也不匹配,财政对农业的投入速度低于国民经济的发展速度。与世界上其他国家相比,投入差距也比较大。(二),财政支农资金结构安排不尽合理。我国支农支出中行政事业费比重过大,科研经费严重不足,是资金结构不合理的突出表现。另外,政府财政支农资金用于农民直接受益的投入少,农业补贴范围大而分散,补贴的效果较差。农村教育与医疗的发展是其实现可持续发展的重要条件,而我国农村的教育与医疗状况都不容乐观,政府在这些方面的投入还远远不够。(三),财政支农资金管理体制不完善,使我国财政支农资金的效益不能完全发挥出来。从资金投入渠道和管理部门看,我国财政支农的资金注入渠道较多,涉及的资金管理部门也多,导致一定程度上出现了财政支农资金使用管理分散现象,不能形成资金使用的规模效益。从管理模式看,我国财政支农资金项目管理目前基本上是延续计划经济时期高度集中的模式,即投资、建设、管理、使用四位一体的管理方式,这种管理方式缺乏有效的监督,易产生腐败现象,造成资源极大浪费。从资金落实方面看,地方配套资金难以真正筹措到位,甚至挪用支农资金,财政支农资金“农转非”的现象屡见不鲜。从资金使用的监管方面看,我国财政支农资金的使用存在着监管不力的现象,一是财政部门滞留财政支农资金。二是缺乏科学论证盲目立项,造成财政支农资金的浪费损失。三是财政支农资金投向失准,超出财政管理范围,造成财政支农资金的流失。而且实际操作中的多头监管,造成财政支农资金实际上监管职能缺位。许多农业发达、农民富裕的国家,在财政支农资金的使用及监管方面都有着相对成熟有效的使用方法和管理模式,值得我们研究借鉴。这些国家的财政支农资金一般比较充足,其财政支农支出占农业总产值的比例约为30%~50%。其支农支出结构也较为合理。针对农产品价格容易发生波动的弱点,美国、日本、欧盟等国家和地区一直将保证农产品价格的稳定作为财政支农资金使用的重要内容和目标。发达国家的农业科研与推广为农业的健康发展提供了有利的支撑,其平均农业科研投资强度为2.37%、农业技术推广投资强度在0.65%~1.0%之间,远远高于我国指标。农业基础设施是搞好农业的基本条件,也是农业发展的关键环节,农业基础设施建设的支出是发达国家财政支农支出的重要组成部分。在支农资金的管理方面,发达国家有着较为完善监督管理制度。这得益于他们科学的预算制度,能够提高财政资金的透明度和分配资金的使用效应,防止和减少财政分配的随意性,防止压缩财政支农资金。值得一提的是美国、澳大利亚等国家推行的绩效评价制度,该制度评估在占用一定资源的情况下所达到的绩效,促使各部门对其活动的结果负责。经过多年的实践,美国、澳大利亚财政支出绩效评价已经日益完备。我国也就财政支农支出某些项目开展了绩效评价,可以结合我国已有的经验,借鉴美国等国家的经验,推广绩效评价,促使管理部门探索支农资金的科学管理办法,提高财政支农支出的效益。针对我国目前财政支农资金使用与管理中存在的问题,结合我国实际,借鉴国外先进经验,本文提出如下政策建议:要加大财政支农倾斜力度。必须明确政府支农的责任,改革资金配套制度,完善财政支农贴息制度,制定政策引导其他资金进入支农领域,建立稳定的支农资金来源渠道。要合理安排财政支农资金支出、突出支农资金的使用重点。农业生产性支出能够提高农村生产力,推动“三农”问题的解决,应加大这方面的支出。同时配合机构精简,缩小行政事业费支出。提高农民直接受益投入的比重,加大财政对农村教育和医疗的投入,促进农村的可持续发展。要完善财政支农资金管理监督体制。改革现行财政支农资金管理模式,财政支农资金进行整合,全面推行财政支农资金项目管理,健全支农资金预算制度和监督体系,进一步探索绩效评价制度。

论文目录

• 内容摘要
• Abstract
• 1. 导论
• 1.1 研究背景和意义
• 1.1.1 研究的背景
• 1.1.2 研究的意义
• 1.2 研究对象
• 1.3 研究思路与主要内容
• 2. 我国财政支农资金概况
• 2.1 财政支农政策的发展与演变
• 2.2 财政支农资金的规模变动
• 2.3 财政支农资金的使用方向及取得的成效
• 3. 当前我国财政支农资金存在的问题
• 3.1 财政支农资金投入明显不足
• 3.2 财政支农资金结构安排不尽合理
• 3.2.1 行政事业费比重过大，科研经费严重不足
• 3.2.2 政府财政支农资金用于农民直接受益的投入少
• 3.2.3 财政支农对农村可持续发展投入严重不足
• 3.3 财政支农资金管理体制不完善
• 3.3.1 投资渠道多，项目分散
• 3.3.2 资金管理模式落后
• 3.3.3 地方配套资金难以真正筹措到位，甚至挪用支农资金
• 3.3.4 财政支农资金使用监管不力
• 4. 国外财政支农资金使用及监管情况
• 4.1 财政支农资金充足
• 4.2 支农支出结构较为合理
• 4.2.1 建立稳定的农产品价格保护体系
• 4.2.2 重视农业科研与农技推广
• 4.2.3 重视农业基础设施建设
• 4.3 监督管理机制较为完善
• 4.3.1 较为完善的预算制度
• 4.3.2 推行绩效管理
• 5. 完善财政支农资金使用与管理的政策建议
• 5.1 加大财政支农倾斜力度
• 5.1.1 明确政府支农责任，改革资金配套制度
• 5.1.2 完善财政支农贴息制度
• 5.1.3 制定政策引导其他资金进入支农领域
• 5.2 合理安排财政支农资金支出，突出使用重点
• 5.2.1 加大农业生产性支出
• 5.2.2 提高农民直接受益投入的比重
• 5.2.3 加大财政对农村教育和医疗的投入
• 5.3 完善财政支农资金管理监督体制
• 5.3.1 改革现行财政支农资金管理模式，整合财政支农资金
• 5.3.2 全面推行财政支农资金项目管理
• 5.3.3 完善支农资金预算制度和监督体系，推行绩效评价
• 参考文献
• 致谢
• 在读期间科研成果目录