中国事业单位改革的经济学分析

论文摘要

事业单位是我国政府向社会生产和提供公共产品与服务的重要组织载体,在国民经济和社会发展中发挥着重要作用。目前全国共有事业单位120多万个,从业人员近2900万,70%以上的教育和科研人员,1/3的国有资产都集中在事业单位。但随着我国政治经济体制改革的深入和社会主义市场经济体制的建立和完善,现行事业单位管理体制和运行机制呈现出越来越多的矛盾和问题,越来越不适应经济和社会发展要求。党的十六大明确提出改革事业单位管理体制的战略任务,十七大又进一步提出要加快推进事业单位改革。由于事业单位的复杂性和影响的广泛性,其改革难度不亚于党政机构改革和国有企业改革。事业单位改革是一项复杂的系统工程,涉及到产权制度改革、公共财政管理体制改革、机构和人事制度改革以及分配制度改革等一系列改革。一直以来,对事业单位改革和发展问题的研究基本上是从行政管理的角度进行的,没有将其纳入经济学研究范畴。本论文的根本目的就在于要从经济学的角度分析事业单位存在的根本矛盾和问题,摆脱常规的就事业单位分析事业单位的思路,从全新的视角深入探究事业单位产生和发展的经济学机理。不再简单地将其作为中国的特色组织进行分析,而是将其纳入国际类似机构的广泛视野,并进行本土化。中国的事业单位是指国家为了社会公益目的,由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的,从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。事业单位的本质特征是公益性、公共性和国办性,既是政府向社会提供的一种公共产品和服务,同时其本身又向社会提供公共产品和服务,换言之,事业单位既是公共产品和服务的提供者同时又是公共产品和服务的被提供者。在高度集中的计划经济体制和高福利倾向社会政策背景下,长期以来中国的公共产品几乎被政府垄断地提供着,这样就造成了事业单位在改革和发展中存在着三个核心的矛盾和问题:职能边界不清,组织功能混乱;规模不合理,结构不均衡;运行绩效低下,监督约束弱化。这三个问题制约着中国事业单位的改革与健康发展。围绕这三个核心问题,论文主要运用公共产品理论、公共选择理论和政府规制理论,采取了规范分析、实证分析等基本的分析方法,首先用公共产品、公共选择等经济理论分析事业单位存在的经济学基础、政府配置社会资源的过程,以及事业产品的公共产品和私人产品边界,接着分析事业单位规模不合理及绩效不佳的深层次原因,最终给出我国事业单位改革的最佳路径选择。事业单位职能边界不清,既提供公共产品又提供私人产品,导致事业单位低效率,不仅浪费了有限的财政资金和社会资源,还牺牲了提供公共产品的目标。在中国现实国情下,事业单位作为社会公共产品和公共服务的提供者应该而且必须存在,但是有必要对其管理体制和运行机制进行改革,合理确定事业单位的职能边界,明确政府和市场在公共产品和服务提供中的地位和作用,科学划分事业单位类别,分类推进事业单位改革。笔者借鉴布坎南和尼斯坎南的理论,承认在公共产品的生产和提供过程中政府失灵的存在,认为应引入市场竞争机制,发挥市场在社会资源配置中的基础性作用。论文建议以公共产品特征为基础,准确界定事业单位职能,区别政府生产和政府提供,形成公共产品由政府和市场共同生产和提供的局面,同时将现从事私人产品生产的事业单位彻底划出政府举办的事业单位序列,交由市场完成。中国的事业单位以国有产权为基础,各事业单位之间各自封闭,相互独立,有限的资源被分割。据统计,中国事业单位资产闲置率大致在15%～20%左右。但由于事业单位产权国有,各单位不必对国有产权负责,因此各部门之间竞相攀比,追求单位规模膨胀,以期占有更多国家资源。同时由官僚理论分析可知事业单位官员的目标是公共利益目标和个人效用目标的集合,因此,管理行为的目标取向之一是追求预算规模的最大化。只有最大化扩大机构规模,才能获得更多的资金也才能实现官员自利的目标,所以事业单位规模的非理性扩张便顺理成章了。另外,由于目前中国各级政府间财权事权不匹配以及政府规制不合理等因素的影响还导致一部分公共产品和服务的提供不足,造成了一方面事业单位提供的公共产品和服务总量不足,满足不了经济社会发展的需要,另一方面事业单位规模又盲目扩张,大量经济社会资源被浪费的双重难题。鉴于此,文章给出了通过产权制度改革、改革官员管理制度、建立科学的事业单位适度规模评价机制等建议,来解决中国事业单位规模不合理,结构不均衡的问题。中国事业单位因为公共产品的外部性特征、公众普遍存在的搭便车行为,政府垄断生产以及政府规制缺失导致利益集团的寻租等因素,造成中国事业单位运行效率低下,社会福利损失。针对该问题,论文建议要强化事业单位的责任与外在控制、完善政府对事业单位的规制行为、建立多元化的事业单位监督管理制度以及科学的事业单位绩效评价机制等,从而提高事业单位的运行绩效,不断提高社会公共产品和服务的供给能力和水平。

论文目录

• 摘要
• ABSTRACT
• 绪论
• 0.1 选题的背景
• 0.2 研究意义
• 0.3 国内外文献综述
• 0.4 论文结构和主要内容
• 0.5 研究方法
• 0.6 主要创新点与不足之处
• 1 中国事业单位改革的经济理论基础
• 1.1 公共产品理论
• 1.1.1 公共产品与私人产品
• 1.1.2 公共产品与市场失灵
• 1.1.3 公共产品的供给与需求
• 1.1.4 公共产品低效提供的原因
• 1.1.5 公共产品有效供给的制度安排
• 1.1.6 事业单位改革与公共产品理论
• 1.2 公共选择理论
• 1.2.1 公共选择及目标
• 1.2.2 官僚理论
• 1.2.3 事业单位改革与公共选择理论
• 1.3 政府规制理论
• 1.3.1 规制概念和特点
• 1.3.2 公共利益规制理论
• 1.3.3 利益集团规制理论
• 1.3.4 事业单位改革与规制理论
• 2 中国事业单位的改革与发展
• 2.1 中国事业单位产生的原因
• 2.1.1 中国事业单位产生的一般性原因
• 2.1.2 中国事业单位产生的特殊原因
• 2.2 中国事业单位的分类结构与规模
• 2.3 中国事业单位的发展
• 2.4 中国事业单位改革的简要历程
• 2.5 中国事业单位改革发展中存在的主要矛盾和问题
• 3 中国事业单位职能边界分析
• 3.1 中国事业单位职能边界问题
• 3.1.1 政府与市场职能边界问题
• 3.1.2 公共产品与私人产品供给边界问题
• 3.1.3 法人制度与事业单位职能边界问题
• 3.2 中国事业单位职能边界的模型判定
• 3.2.1 政府和市场提供事业产品的不同形式
• 3.2.2 事业产品政府和市场提供的边界模型
• 3.2.3 政府和市场提供事业单位产品的激励问题
• 3.3 公共产品特征与事业单位职能边界
• 3.3.1 事业产品的公共属性
• 3.3.2 教育事业产品细分
• 3.3.3 科技事业产品细分
• 3.3.4 文化事业产品细分
• 3.3.5 卫生事业产品细分
• 3.3.6 体育产品细分
• 3.4 公共产品供给决策与事业单位职能边界
• 3.4.1 政府决策内生困境导致事业单位供给决策失效
• 3.4.2 政府决策外生制度缺陷导致事业单位供给决策失效
• 3.5 政府规制与事业单位职能边界
• 3.5.1 规制行为不到位影响职能边界
• 3.5.2 规制主体界限不清影响职能边界
• 3.5.3 规制体系不完善影响职能边界
• 4 中国事业单位适度规模分析
• 4.1 中国事业单位规模问题
• 4.1.1 事业单位总体规模过于庞大
• 4.1.2 局部公共产品和服务供给不足
• 4.1.3 事业产品供给结构不均衡
• 4.2 中国事业单位适度规模判定
• 4.2.1 模型指标体系设计
• 4.2.2 评价原理、模型和方法
• 4.3 产权结构与事业单位规模
• 4.3.1 事业单位产权特征
• 4.3.2 单一国有产权造成事业单位规模不合理
• 4.3.3 产权无效率造成事业单位规模不合理
• 4.4 利益集团与事业单位规模
• 4.4.1 事业单位利益集团逐利影响事业单位规模
• 4.4.2 主管部门利益集团逐利影响事业单位规模
• 4.5 政府规制与事业单位规模
• 4.5.1 政府规制行为影响事业单位规模
• 4.5.2 规制者与被规制者之间的博弈影响事业单位规模
• 5 中国事业单位绩效分析
• 5.1 中国事业单位绩效问题
• 5.1.1 事业单位内部绩效不佳
• 5.1.2 社会事业资源配置低效
• 5.2 中国事业单位绩效评价
• 5.2.1 事业单位绩效评价方法
• 5.2.2 事业单位绩效评价指标体系建立原则
• 5.2.3 事业单位总体绩效评价指标体系
• 5.2.4 事业单位分类绩效评价指标体系——以公益文化事业为例
• 5.2.5 事业单位绩效实际评价——以教育和科技为例
• 5.3 市场失灵与事业单位绩效
• 5.3.1 搭便车行为导致事业资源配置低效
• 5.3.2 准公共产品的外部性导致市场机制失效
• 5.3.3 事业单位提供私人产品影响公共产品提供绩效
• 5.4 公共选择困境与事业单位绩效
• 5.4.1 政府失灵导致事业单位效率低下
• 5.4.2 委托——代理问题导致效率黑洞
• 5.4.3 事业单位利益集团逐利导致事业单位绩效低下
• 5.5 政府规制与事业单位绩效
• 5.5.1 寻租行为与事业产品供给低效率
• 5.5.2 利益集团逐利与事业产品供给低效率
• 5.5.3 激励约束机制不足与事业产品供给低效率
• 6 公共服务机构改革和管理的国际经验
• 6.1 公共服务机构的法人主体分类
• 6.1.1 政府实体
• 6.1.2 私营部门
• 6.1.3 非营利机构
• 6.2 公共服务机构供给边界的确定
• 6.3 公共服务机构的绩效评估
• 6.4 公共服务机构与中国事业单位的比较
• 6.4.1 国外公共服务机构与中国事业单位的相似之处
• 6.4.2 国外公共服务机构与中国事业单位的主要区别
• 7 中国事业单位改革的路径选择
• 7.1 合理确定事业单位职能边界,深入推进事业单位分类改革
• 7.1.1 厘清事业单位职能边界,分类推进改革
• 7.1.2 科学界定政府和市场供给边界,提高公共产品供给效率
• 7.1.3 明确政府规制边界,转变规制行为
• 7.1.4 创新事业法人边界,提高公共产品供给水平
• 7.2 科学确定事业单位供给规模,保证公共产品和服务适度供给
• 7.2.1 合理界定财权和事权,保障事业产品适度供给
• 7.2.2 创新事业单位产权制度,控制事业单位规模扩张
• 7.2.3 加强对官员行为的监督约束,确保事业单位适度规模
• 7.2.4 建立事业单位动态管理机制,保障事业单位适度供给
• 7.3 加强监督管理,不断提高事业单位绩效
• 7.3.1 规范事业单位自身行为,提高事业单位运行绩效
• 7.3.2 改革政府规制行为,提高对事业单位的规制绩效
• 7.3.3 建立多元化监管制度,提高事业产品供给效率
• 7.3.4 建立科学的绩效评价机制,提高事业单位运行绩效
• 7.4 渐进推进事业单位改革,确保改革成效
• 7.4.1 事业单位改革成本类别
• 7.4.2 事业单位改革方式及成本分析
• 7.4.3 中国事业单位改革方式的选择
• 参考文献
• 附录
• 致谢
• 攻读博士学位期间发表论文以及参加科研情况