（广州市花都区公共建设项目管理中心，510800）
一、项目前期工作的概念
按照建筑全生命周期理论，一般我们将建筑生命周期划分为四个阶段，即决策阶段、设计阶段、施工阶段、运营阶段。而本文着重探讨的政府投资项目的前期管理工作是指建设项目从策划确定到开工建设之前所进行的全部工作，涵盖了决策阶段和设计阶段，是整个项目建设程序中非常重要的阶段。
二、前期管理工作的重要性
政府投资项目的前期工作集中体现了政府决策者的意图，发挥顶层设计的作用，项目前期工作的决策是否科学严谨，审批程序是否完善、管理是否到位等，乃是整个工程建设的成败关键。主要表现为：
（一）政府投资项目前期工作是项目建设和投资规模控制的关键环节，也是项目能否管理好的前提，高质量的前期工作是项目成功的基础与保障。
（二）项目立项工作中的建设必要性和可行性分析、需求分析和建设规模、项目选址和建设条件、建设方案和设计标准、项目投资估算(概算)、经济和社会效益分析等，都是项目建设的核心环节。
（三）做好前期工作能最大限度地控制项目投资。如项目建议书、可行性研究报告批复的估算总投资、初步设计所确定的项目总概算，均对工程造价控制有指导性作用。
（四）扎实开展项目前期工作，使设计更贴合项目实际需求，图纸深度、设计质量达到要求，就能有效大大减少设计变更和工程签证的数量和金额，节约投资，利于工程推进。
三、前期管理工作过程中若干问题
目前我国政府投资项目前期工作仍存在一些问题和弊病，具体表现为：
（一）决策主体的责任不明确
目前，从事政府投资项目管理的建设单位大多数都以城投公司、资产管理公司、建设指挥部等形式出现，但普遍存在行政主导、政企不分、管理混乱、效率低下等问题。
（二）决策缺乏深入分析和论证，审批程序走过场
存在对前期工作理解不透，认识不足和重视程度不够的情况，认为前期工作就是一种流水作业，审批程序更多是流程上的敷衍应付，持“审批过关”的心态，缺乏科学严谨的态度和对功能需求、造价控制、设计标准及后续运营管理等实质性内容进行深入分析和论证，有的甚至围绕行政命令和领导意志来办理，造成项目决策走过场、审批流于形式。
（三）行业服务机构未能提供足够的技术支持
部分咨询服务机构粗制滥造，编制的咨询报告、设计文件质量参差不齐，如功能需求分析不贴合实际、造价指标测算不合理、项目估算过分虚高等；部分设计单位态度消极、设计粗糙，没有按照批复的立项建设内容、规模和总投资进行限额设计，个别设计单位更倾向于抬高工程造价从中获益，而不积极、不主动利用价值工程进行相应的技术经济分析。导致设计文件深度不足、质量不高，后续设计变更不断，超规模、超标准、超投资等“三超”现象普遍存在。
（四）政府决策机制不健全，监管缺失、效率低下
首先，决策机制不严谨,决策过程不透明。有些地方政府投资项目遇到问题时要么议而不决，要么草率审批，为后面的工程质量和造价控制埋下隐患。再者，整个决策过程的参与者主要是政府官员和寥寥几位专家，缺乏公众参与和公众监督，使得项目决策主要依赖于决策者的主观想法和个人业务素质,缺乏公正性，不能体现论证的中立性与科学性。
其次，政府监管缺失、效率低下也是突出问题。虽然政府投资项目建设过程中也有政府相关的专业部门把关和审核，但由于部分行政主管部门的经办人员并非经验丰富的专业技术人员，不具备发现和提前预估潜在问题的能力。
另外，由于缺少统一协调机制，各部门之间缺乏沟通、对接，造成信息不对称，审批结果互为前置条件和产生矛盾冲突。
四、前期管理工作的对策研究
政府投资项目在前期管理实践中存在问题是多方面原因造成的，针对上述存在的问题，提出以下几个对策和建议：
（一）逐步推行建设方执业资格制度
作为政府投资项目的管理人员是否有足够的专业技术和管理能力，是否胜任本职工作，负责的项目能否达到预期的投资效益，均影响到社会公众的切身利益和带来一定的社会影响。故对政府投资项目的建设方(如建设指挥部)或其他政府委托的代建单位（如基建办）实行项目法人执业资格制度是非常必要和迫切的。
（二）建立决策主体责任追究机制
1、明确决策主体责任,约束权力行使者。强化政府的约束机制，各部门的责任和权力都应有明确的程序来规范,项目有关的行为都必须记录在案，从实际真正落实“谁决策,谁负责”的方针，避免多部门决策、无人负责的现象。
2、建立完善的投资项目决策评估体系,使其具有强制性和可操作性。合理界定政府投资决策范围与决策者的决策权限,并明晰责任追究的标准。
（三）强化工程咨询、设计等服务行业的管理
1、出台咨询服务管理机制。完善相应的管理条例，严格按照现行《建筑工程设计文件编制深度规定》和《施工图设计审查管理办法》等文件规定，对相应的设计技术成果文件等编制和审查的内容、深度、限额设计、资料清单及设计标准进行详细约定，使编制、审查与管理工作均“有章可循”、“有规可依”。
2、加强设计合同管理、严格控制设计变更。充分利用设计合同中相关条款，采取一定的约束手段和经济措施，以促进设计质量的提高，有效控制设计变更。比如因设计质量不高、设计失误等原因引起的重大设计变更，造成工程造价失控，大幅超概、超估算而导致立项调整的，建议按照一定比例的扣减设计费，情节严重的可报请行业主管部门给予其相应的行政处罚措施，以起到对设计单位的震慑作用。
3、建立已完工项目造价指标数据库。将已完工项目的造价资料按标准格式录入数据库，按照不同类别、规模大小、基础及结构形式、装修和设计标准、机电设备和智能化系统等进行分类整理，核算出项目在估算、概算、预算及结算各阶段相应的造价指标，可为后续同类或类似项目提供造价控制的参照依据。
4、规范工程设计收费行为。目前的收费标准基本采取政府指导价，不能体现优质优价。为促进充分竞争、优胜劣汰，规范设计收费势在必行。可借鉴国外更科学的时间成本加收益的收费方式，以提高服务单位工作积极性和服务质量。
（四）建立科学的决策机制
1、建立具有强制性的科学决策程序。包括立项、审批、咨询、听证、财审、招标和审计等决策程序,使决策者按程序决策,为科学决策、民主决策、合理决策提供保证。
2、推行公众参与制度,增加前期工作透明度。政府投资项目的目的是满足公共利益的需要,所以在决策的过程中应允许公众参与,因为公众是政府投资项目的最大利益相关者。
3、建议推行全过程工程咨询制度。选取综合素质高、技术水平突出、服务意识强、市场口碑好的全过程工程咨询服务机构来协助政府部门对投资项目管理过程中的专业性事务进行调查、分析、评估，提出切实可行的合理化建议和意见；进行多方案比选、论证和优化，选择最优方案以科学决策。
五、结束语
本文针对如何做好政府投资项目的前期管理工作做了初步的思考和探讨。政府投资项目涉及国计民生，社会效益更为全民所关注，加强政府投资项目的前期管理显得十分迫切。在各项制度逐步健全，各项程序逐步完善的今天，但实践中仍存在着一些问题。政府投资项目建议通过推行建设方执业资格制度，建立决策主体责任追究机制，落实“谁决策、谁负责”的方针，加强设计、咨询等服务机构管理，建立科学、民主决策机制等一系列举措和对策,使得政府投资项目前期开展更有序，决策更科学、民主，研究更深入、工作更扎实、管理更到位、成效更显著。