摘要：在社会管理中借鉴的是制度分析对复杂问题的解决能力。制度分析就是为管理本身提供一个组织分析与管理实施的新框架。新世纪之初，党和国家在重大发展战略上，大力倡导的制度创新完全吸收了这一理论成果；提出了构建社会主义和谐社会。社会公平正义是社会和谐的基本条件，制度是社会公平正义及构建和谐社会的根本保障。
关键词：制度；制度创新；和谐社会；保障
在一个多学科交叉进步的年代，现代管理理论不断的从政治学、行政学、经济学、社会学等传统学科中汲取营养，并借用了信息论、控制论、博弈论等方法论先进成果，成为介入现代社会政治分析的有力工具。尤其是随着新制度主义的兴起，从制度分析角度阐述管理体制的来源、过程、方式、改进蔚然成风，并在新公共管理等以“非政府性组织”为主题的专注于管理角色转变的讨论中成为重要的理论支撑，因此，不能不成为我们研究和谐社会建设中的重要理论资源，并借助这一理论资源的重要成果，从创新的角度为和谐社会建设提供条件和保障。
新制度主义虽然在内部有某些具体观点上的分化，但在总体方向上一致坚持以“制度”作为分析社会政治问题的切入口，并以制度本身的性质、变革、效用、绩效等理解社会政治问题在社会实体方向上的实质意义，而其中的关键，就是超越仍在个人—社会或社会—国家等传统二元框架内徘徊的研究范式，真正把焦点集中于关系到重大问题与重大变革的相关制度研究上来。这是将理论问题内在化的思路，换言之，即在认可制度变迁和创新的内在依据的基础上，试图从对制度的宏观、微观考察中，勾勒发生于体制内部变化的真正诱因。在这个意义上，制度分析的确可以说是超越了二元对立之上的新的视角。
从新制度经济学中借鉴而来的制度分析方法运用于政治学与行政学，就构成了对现代管理理论颇具启发意义的“新制度主义的管理学”。而贯穿这一流变的概念始终是“制度”，所以，有必要集中对关系到整个理论基础的这一重要概念作一重点阐述，然后才能理解如何在制度创新的意义上促进和谐社会的构建。
制度在新制度主义经济学中主要是用来描述针对“交易成本”的那些约束和限制性要素。“交易成本”指的是在斯密意义的分工合作基础上，理性的经济人为了达成利益的最大化，不得不为合作本身的达成而付出的成本。对合作本身还需要成本这一问题的提出是在“外部性”、“寻租”、“公共财产的悲剧”等组织行为中一些特殊现象的考察与反思得出的重要发现，而这一发现直接导致了从法律（科斯）、经济史（诺斯）、组织（威廉姆斯）等多重角度以“交易成本”为对象的研究路径，同时，这也构成为新制度主义经济学最为重要的三种角度。而对于“交易成本”的克服和控制就是制度——当然是在有限的范围内，因为科斯定理已经揭示了，零交易成本的条件在“自然”状况下基本上不可能达到。从而，制度所指必然是那么一些规则、程序和规范，在局部均衡的意义上，它们可以实现交易成本的降低，并保障人们更为有效的合作。
对于制度主义者看来，制度产生绩效。这就在根本上革新了经济学家们的视野，因为他们固守着供求和价格而把所谓的制度当成是外在变量不予理会。
制度为核心对经济现象：包括组织行为、经济史、经济增长和发展等课题的研究就构成为新制度主义经济学的主要内容。而由经济学向其他学科和领域的扩散继续保持了对“制度”这一新提法的关注与认同，当然由于文化研究与政治社会学科中早已保持的对于历史环境的兴趣，在细节上这一概念又获得了充实和加强，即在理性选择、新制度主义政治学、社会学的新制度主义、组织行为的制度分析等方面，人们对“制度”有一个较为宽广的理解，即不仅包括关系到分工合作的相关规则、程序和规范，而且涵盖了符号系统、认知规定和道德模板等等所谓的意义结构。它们把组织和文化两者间的分裂融合起来，把文化理解成为组织所拥有的一种共同价值观和态度，理解成为惯例、符号或认知的网络，为行动提供模板，提供了一个“意义框架”来指导人类的行为。这个定义推翻了传统在制度和文化上的分裂，把文化也定义为一种制度。在这个意义上，制度的范围和界定大大扩大，因为它所面临的问题和对象已经不仅是经济活动，而是更为复杂的政治社会活动了。
而在社会管理中借鉴的，也正是制度分析在面临这些复杂问题时的解决能力。理论的力量在于它应对问题的能力，即解释问题的效度。管理面对的是组织，尤其是体现为科层制结构的现代组织的结构、行为和变革，因此，制度分析体现在管理学中的优越性，就是为管理本身提供一个组织分析与管理实施的新的框架，这一框架在以下三个层面得到体现：以组织的规则、程序和规范为主线来界定其输入输出机制的有效性；更加重视非正式制度在组织管理中的重大作用；制度创新成为组织的内在要求与必然趋势。以上三个层面事实上涵盖了组织运作与管理活动的基本内容，尤其在以制度分析为主题的视角下，制度、非正式制度、制度创新构成为具有严密逻辑环节的链条，制度是基础，非正式制度是向导和保障，而制度创新则意味着指向未来的持续性发展。制度分析视角完全指明了制度创新的实质和方向，创新不是守成，而是在演进的角度对制度的发展、改善和革新提出了新的要求，当然，这是着眼于组织运作与管理活动在绩效与认同相统一之上的界定，并在这一界定基础上，强化规则、程序与规范的约束性、引导性、保障性作用。
制度(包括正式制度和非正式制度)是规范人们行为的系列准则，它的基本功能是在一定的框架下鼓励人们积极地、放心地去做什么，约束人们不能去做什么。对于发展而言，制度也有优劣之分，那些能够促进发展和社会进步的系列行为准则属于好的制度，否则就是属于坏的制度。好的制度能够减少人们从事活动所处环境的不确定性，增强人们对未来的预期，降低成本，保护产权，促进生产性活动。不利于发展的系列环境条件，往往是与坏的制度直接联系在一起的，或者说，是由坏的制度直接造成的。因此，优化发展的环境，首先得优化制度，从一定程度上，两者是等价的，优化了制度也就等于是优化了环境。能够起到优化发展环境的制度无外乎来源于三条途径：即相关制度的继承、制度移植、制度创新（发明）。那么，如何通过制度规范和制度创新来优化相关的发展环境呢?第一，规范政策制定和实施程序，优化发展的政策环境；第二，切实推进体制改革，优化发展的服务环境；第三，强化立法、执法、守法的制度体系，优化发展的法制环境；第四，推进市场制度创新，优化公平竞争的市场交易环境；第五，促进非正式制度变迁，优化发展的人文社会环境。
值得非常注意的是，新世纪以来党和国家在重大发展战略问题上，大力倡导的制度创新完全吸收了上述理论成果，并在制订整体发展规划的时候，有力地将之与中国的国情结合起来；明确提出了构建社会主义和谐社会。第一次提出社会和谐是中国特色社会主义的本质属性，如何构建和谐社会，和谐社会实现的条件与途径是什么？几年来，对此进行了系统阐述和说明，其中一个重要方面是：社会公平正义是社会和谐的基本条件，而制度是社会公平正义的根本保证。以理论创新为带动，以制度创新为依托，才能全面实现和谐社会的基本条件，同时担负起为和谐社会建设保驾护航的重大历史使命。
制度创新少不了理论的支持。和谐的思想在社会学的语境中被称之为“秩序”或者叫“均衡”；不和谐也叫“失范”、“冲突”。马克思和早期社会学家对“和谐”都有过详尽的阐述。马克思在《政治经济学批判》中，连续用好几个“全面”、“自由”，即“和谐”来描绘高级社会形态。作为均衡论的集大成者，社会学家帕森斯明确地将社会秩序、行动和价值列为近代社会学研究的中心问题，他指出，社会系统中不同的要素在各种不同的条件下被理性所吸纳用以解决社会问题。他认为，正是规范把行动和社会秩序结构了起来，使人的主观意志服从于规则和价值体系。“正是因为社会的规范因素，使得实际社会总体上处于相对和谐的状态而不是战争状态”。他试图通过价值内化的概念，把个人行动的努力同社会结构维持秩序的强力结合在一起。
总体上看，帕森斯的观点符合了我国社会的现实。我国社会现阶段正处于全面转型时期，在缺乏完善的“规范因素”的时候，不和谐、不均衡便会出现。所以，不论从现实还是从理论上，要消除这些不和谐因素，特别是“防患未然”，关键还是要从制度入手，进行制度建设和制度创新。