我国行政问责制的发展困境及对策初探

论文摘要

行政问责制是指特定的问责主体针对各级政府及其行政人员承担的职责和义务的履行情况进行监督和审查,并按法定程序对不履行行政义务或未正确履行的,依法追究其责任的一种制度规范,它体现的是一整套的行政权力监督制约和责任追究机制。我国的行政问责制始于2003年的“非典”事件,体现了责任政府“权责一致”的原则,成为我国新一轮行政体制改革的亮点。它的最终目的在于保证政府系统的正常运行,遏制权力腐败以及保障公共利益不受损失或损失最小化,是实现责任政府的有效途径。我国行政问责制在短短的六年间备受学术界关注,它尚属新生事物,正在探索实践中曲折前行,因此可以说它既是“新点”也是“难点”,在深度和广度上还有较大的研究空间。笔者在确定研究主题之后,采取文献研究法、规范分析法及理论联系实际的分析方法进行研究。首先进行学术回顾,然后对行政问责制的理念进行了剖析,在此基础上分析当前行政问责制的发展现状及发展趋势,探讨发展中遭遇的几大困境并给以针对性的、可操作性的对策建议。全文共分为五个部分,具体结构及主要内容如下：第1部分为绪论,主要阐述了本文的选题背景和研究意义,旨在激励行政工作者行使公共权力时应具“伦理自主性”和“道德自觉”,正确履职并承担责任。接着回顾了国内外学术研究现状,在总括前人研究成果的基础之上,确定本文的研究角度及研究方向。最后指出了本文的研究方法和研究的主体框架。第2部分为行政问责制的理念剖析。首先博采众家之长,对行政问责制最核心、最本质的“责”作了深刻阐释,接着进一步着重就行政问责制的概念、内涵、责任体系的构建及理论基础等方面对其进行了全方位的界定。其中强调问责概念界定的“监督”机制,认为“监督”利于防患未然、从源头上杜绝公众权益的损害。追究官员的责任不是初衷也不是最终目的,而是为限制和规范政府行使公共权力,建立向公众负责、向政党负责、向法律负责的责任政府。第3部分为当前行政问责制的实施概况及发展趋势。从问责实践出发列举了目前有关问责方面的行政规章、条例,阐述了一场场问责风暴对推进行政问责制的发展所取得的成效。包括：冲击了行政领域的陈腐观念,提升了党和政府的形象,同时有力的促使政府角色从“权力政府”向“责任政府”、“服务政府”转变。这显示出我国政府推行行政问责制的力度在不断加大,行政问责制在日趋走向成熟,有着以下方面的发展趋势：问责方式呈现出由“权力问责”向“制度问责”转变的态势；问责范围逐步扩大,从意外事故向常规行为问责转变；由追究有过向追究无为转变以及由同体问责向异体问责转变等等。第4部分为我国行政问责制的发展困境。由于我国行政问责制在运行中仍然处于起步阶段,尚属一个新生事物,所以还面临着诸多发展困境。主要有以下几方面：一是行政责任柔性机制(也就是行政问责文化)的缺失,导致“官本位”观念依然存在,官员道德自律弱化、责任意识淡薄,同时公众参与意识不足。二是权限不清,在我国行政管理过程中存在着权大于责、有权无责、有责无权的现象,已成为我国实施行政问责制的主要障碍之一。三是重视结果问责,忽视程序问责,往往问题出来后,只讲究结果,而不讲究过程和手段,缺乏规范性和严肃性。四是异体问责缺乏,人大和公众等异体问责主体的缺位,导致容易出现问责不公、问责不实、问责真空的弊端。五是问责避重就轻,追究无为少,虽然行政问责制正在从“意外事故问责”走向“常规行为问责”,问责的范围在不断扩大,但总的看来,目前问责制仍然存在这样的发展困境,不能全方位的约束行政权力。六是行政问责配套制度缺乏,可操作性差,这与我国当前市场化、多元化导向的制度变迁进程要求不符,使得行政问责制的推行面临着严重的制度资源稀缺困境。第5部分为破除困境之策。笔者针对以上几方面困境提出了以下破解之策：一是构建一种重视官员道德自律、公众积极参与的新型问责文化,形成问责和被问责的习惯。需要在以下几个方面努力：首先是破除“官本位”,树立“民为本”思想；其次是加强官员道德自律；最后是培养公民意识,调动公民参与积极性。二是明确政府各级部门或部门之间、领导和个人之间的权责界定。要进一步明确政府各部门的职责分工,根据谁参与、谁决策、谁负责的原则进行问责,厘清官员之间权力和责任的确定。要实现党政分开,分清“集体决策”和行政首长负责制造成的主体模糊性。三是建立健全行政问责程序制度,厘清问责实施环节的程序,问责方式从结果问责向程序问责转变。内容包括：设立各问责机构专门的问责受理机关,受理和统一管理投诉、检举和控告；规定受理期限、处理期限、复议期限；规定行政问责的回避制度、申辩制度;规定行政问责的启动程序,等等。四是从人大监督、公众监督两方面来强化异体问责。首先要完善质询和罢免制度以确保人大的有力监督,其次是通过开通电子政务、设立举报奖励制度、听证制度等方式拓宽群众参与决策与监督的渠道。五是拓展问责范围,解决问责避重就轻、追究“无为”少的问题,着重从拓展问责事由的范围、拓展问责对象范围和问责内容事项等方面着手。六是完善问责配套制度建设,首先要从加强政府工作人员对政府信息公开重要性的认识、建立政府信息公开经常性机制及注重新闻舆论导向这几方面着手促进政务信息公开；其次是完善责任主体救济制度,建立保护公民权益的公益诉讼制度和加强官员保障机制建设,来维护行政问责制实施的相对公正性；最后是建立政府绩效评估机制,以科学的的绩效评估指标体系来衡量政府工作的效果；采用一套政府工作高效的绩效信息系统并合理利用绩效评估结果,以改进政府工作。

论文目录

• 中文摘要
• Abstract
• 1. 绪论
• 1.1 选题背景及意义
• 1.2 学术回顾
• 1.2.1 国外研究现状
• 1.2.2 国内研究现状
• 1.3 研究方法与主体框架
• 1.3.1 研究方法
• 1.3.2 主体框架
• 2. 行政问责制的理念剖析
• 2.1 行政问责制的内涵
• 2.1.1 行政问责制的概念界定
• 2.1.2 行政问责制的构成要素
• 2.2 行政问责制的理论渊源剖析
• 2.2.1 主权在民理论
• 2.2.2 委托代理理论
• 2.2.3 公共选择理论
• 2.2.4 交易成本理论
• 2.3 行政问责制的价值诉求
• 2.3.1 构建责任政府的客观需要
• 2.3.2 实现高效行政管理的内在要求
• 2.3.3 整肃吏治,优化公务员队伍
• 3. 当前行政问责制的实施概况及发展趋势
• 3.1 实施概况
• 3.1.1 有关问责的行政规章、条例
• 3.1.2 问责成效
• 3.1.3 对官员的问责风暴
• 3.2 我国行政问责制的发展趋势
• 3.2.1 由"权力问责"走向"制度问责"
• 3.2.2 从"意外事故问责"走向"常规行为问责"
• 3.2.3 由追究"有过"走向追究"无为"
• 3.2.4 由"同体问责"走向"异体问责"
• 4. 我国行政问责制的发展困境
• 4.1 行政问责柔性机制的缺失
• 4.1.1 政府官员问责文化缺失
• 4.1.2 公众参与意识淡薄
• 4.2 权责不清,责任难以界定
• 4.2.1 权责不清的表现
• 4.2.2 责任难以界定
• 4.3 重视结果问责,忽视程序问责
• 4.4 异体问责缺乏
• 4.4.1 异体问责缺位的弊端
• 4.4.2 异体问责主体缺位
• 4.5 问责避重就轻,追究"无为"少
• 4.5.1 问责避重就轻
• 4.5.2 追究"无为"少
• 4.6 问责配套制度缺乏,可操作性差
• 4.6.1 政府信息公开制度缺失
• 4.6.2 责任主体救济制度缺失
• 4.6.3 政府绩效评估不完善
• 5. 破除困境之策
• 5.1 构建新型行政文化
• 5.1.1 破除"官本位",树立"民为本"思想
• 5.1.2 加强官员道德自律
• 5.1.3 培养公民意识,调动公民参与积极性
• 5.2 明确权责界定
• 5.3 从结果问责向程序问责转变
• 5.3.1 建立健全行政问责程序制度
• 5.3.2 理清问责实施环节的程序
• 5.4 强化异体问责
• 5.4.1 强化人大监督
• 5.4.2 加强公众监督
• 5.5 拓展问责范围
• 5.6 着力完善问责配套制度建设
• 5.6.1 促进政务信息公开
• 5.6.2 完善责任主体救济制度
• 5.6.3 建立政府绩效评估机制
• 参考文献
• 后记
• 致谢