公民的权利表达及其机制建构 ——陕西省西安市临潼区信访状况研究报告

论文摘要

中国信访制度在了解民情、化解矛盾、解除民忧、公民监督和提供决策参考信息等方面曾发挥了重要作用。但是自20世纪80年代中期以来,信访活动所涉及的内容及其所造成的影响,却有违信访制度设计者的初衷。以较大规模群体访和表达形式激烈的个体访为主要标志的持续几年的信访高潮至今仍然没有明显的落潮迹象,成为影响社会和谐的主要因素。它不仅是社会的待解之忧,更是许多政府机构挥之不去的心痛。特别是进入新世纪以来,与信访相关联的一系列问题日益成为社会关注的焦点和难题。从中央、省、市、县(区)到基层街办、乡、镇,社会各阶层为了寻求破解之道而从不同层次和视角进行了探索。对信访工作的强调及工作投入前所未有,摸索的模式和方法层出不穷。而这一切未能有效遏制信访总量高位运行的态势,现实所呈现的效果并不尽如人意。总体上讲,当前信访工作实践面临更多地新情况、新问题,迫切需要理论界进行一定高度和深度的研究。之于民众而言,信访是权利表达方式;之于国家而言,信访又是一个权利表达机制。公民的权利表达不同于利益表达的关键在于表达内容的差异,权利是法律化的利益,使得权利表达本身要较利益表达更为明确和具操作性。中国当下的权利表达机制现状不容乐观,且不说信访职能的错位以及相关法律法规的缺失,单是制度层面的许多问题,已经让信访制度负载了不可承受之重。信访洪峰的出现给现行体制带来了警示。中国社会的矛盾尽管还没有激化到不可调和的地步,但是这种趋势的呈现也已经令人忧虑。侯玉宝作为中国西北农村一个普通的百姓,在长达十几年的上访过程中反映出的问题,清晰地给我们展示了一幅基层信访的画卷。通过对侯玉宝整个上访过程的回放和展望,我们看到的是基层政府夹在信访者和上级机关之间的两难境地,观察到群众权利诉求得不到满足的过程。一个正常的权利表达方式慢慢地在这样的虚耗中转向了过度,最终异化为一种不可欲的过分要求。当信访行为发展到极端时,无论是信访者还是政府,都不是赢家。侯玉宝事件毕竟已经成为过去,接下来的中国基层信访还将踏上曲折而漫长的道路。怎么走,走向何方?都是每一个信访参与人最为关心的问题。作为政府和民众之间的社会边界——基层政府,都做出了各自的应急策略选择。无论是“贵阳和沈河模式”还是“徐汇和德宏经验”,无论是“信访信息平台建设”还是“和谐使者”制度的实施,都是基层政府在摸索中前行的一步。只是这样的每一步都应当回头进行总结,以找到信访问题的解决方向。在信访中重视程序正义应当成为所有经验的一个基本前提。只有将信访制度纳入程序正义的视角下考虑,才会真正探索出一条属于信访制度的未来之路。这也是侯玉宝们以及在临潼区信访实践中做出过贡献的信访工作者所希望看到的一个结局。信访职业主义的提出是对程序正义下信访制度的进一步深化。不论是职业组织和机制建构、人员配置的改革,还是信访方式的创新,信访职业主义都提出了自己的应对策略。也许在下一次的信访博弈中,信访职业主义的成功建构是政府能否取得最优策略选择的关键所在。当然信访职业主义也许不是万能的,对临潼大拆迁的经验总结也未必能在全国具有普适性,但是无论如何,作为一个基层信访工作人员而言,信访职业主义的建构路径既是对自己实践工作经验的最好总结,也是对中国信访制度改革的建言。信访是否属于人治?法治是否排斥信访?在一个成熟的社会体系中,社会冲突和矛盾是不可避免的现实问题。如何应对冲突和缓解矛盾是社会控制的基点。单一的社会调控手段和解决方式不能完全回答这个问题。信访制度作为一种社会预警手段的运用,对社会冲突解决机制具有功能创新的价值。强化以现代社会的技术、物质、群众、社会组织为基础的信访预警功能,更能有力推动社会冲突问题的妥善解决。法治并不排斥信访,信访也不必然是人治。我们耳闻目睹的一些极端的信访“事件”,并不代表信访的全貌。其实多数的信访已经进入中国百姓的日常生活。在中国这样一个具有鲜明文化特色的国家中,即使我们已经走向了法治,信访作为公民的权利表达机制一定在法治中有自己的位置。

论文目录

• 中文摘要
• Abstract
• 引论
• 一、问题的缘起
• 二、研究现状
• 三、研究方法
• 第一章 信访是这样发生的
• 一、侯玉宝的故事
• （一） “我的问题怎么解决”
• （二） 权利救济的脱节
• 二、公民法律意识与权利表达
• （一） 公民权利表达机制的建构意义
• （二） 公民法律意识变迁过程中的权利表达
• 三、权利表达的中国现状
• （一） 权利表达与利益表达
• （二） 权利表达的现状
• 第二章 看不清的“普洛透斯的脸”
• 一、侯玉宝故事的新发展
• （一） 表达内容的衍生
• （二） 诉求衍生的方式
• 二、谁笑在了最后
• （一） 几次处理决定的分析
• （二） 没有赢家的结果
• 三、权利表达变化之分析
• （一） 乡镇政府与社会边界
• （二） 权利表达变异的原因
• 第三章 现实版的“丛林规则”
• 一、什么时候是结局
• 二、信访者和基层政府间的博弈游戏
• （一） 博弈论的简要说明
• （二） 一个信访的博弈分析
• 三、基层政府和上级机关之间的博弈分析
• （一） 博弈模型分析
• （二） 被理解为“激励”的施压
• 四、利益结构与权利表达
• （一） 利益结构的现代转型
• （二） 权利表达的现代转型
• 第四章 “零上访”的临潼大拆迁
• 一、大拆迁之前
• （一） 政府行动的经济学解释
• （二） 政府行动的法律解读
• 二、拆迁博弈的展开
• （一） 拆迁中的具体工作实施
• （二） 政府的策略分析
• 三、拆迁之后的思考
• （一） “零上访”的结果
• （二） 程序正义的效应
• （三） 程序正义理念下从主导到服务的政府行为
• （四） 程序正义理念下从压制到疏导的信访理念
• （五） 程序正义理念下从无序到有序的权利表达
• 第五章 信访职业主义何以可能
• 一、改革路径的现实分析
• （一） “强化论”与“弱化论”
• （二） “废除论”与“折中论”
• 二、可资借鉴的外地经验
• （一） 基层经验总结
• （二） 对制度建构的启示
• 三、信访职业主义的建构路径
• （一） 职业组织和制度建构
• （二） 专门人才的引入
• （三） 信访信息化建设
• （四） 和谐使者
• （五） 数字信息村村通工程
• （六） 信访职业理念的深化——临界理论研究
• 结论 反思之后的反思
• 一、借域外之眼看中国信访
• （一） 从西文翻译看中国信访
• （二） 相关制度的比较
• 二、法治社会中的信访必要
• （一） 作为社会安全阀的信访制度
• （二） 当代中国需要信访制度
• 参考文献
• 附:图、表、案例和案例资料索引