政府间关系：权力配置与地方治理 ——以浙江省、市、县政府间关系为研究案例

论文摘要

本文以地方治理理论为分析工具,从分析中国的权力结构和变迁轨迹入手,指出,中国的地方治理是一个政府权力调整与职能重新界定的过程,即治理权威在市场、政府和第三部门之间的分化和扩散,以及在政府体系内部通过行政权力和责任的下放来增进地方（下级）政府的积极性、灵活性、回应性,其实质是治理权从国家单中心主义向多中心化和多层次化的变迁过程。因此,地方治理是一种实践、一套规则体系,也是一种理念,其不仅要求在国家与公民社会之间确立起合作主义的政治框架,而且也应将上下级政府间关系纳入协商与合作的关系模式之中,走向府际治理。本文将研究对象聚焦于省市县政府间纵向关系,通过分析政府间权力配置与职能履行情况,指出当前地方政府职能转变面临困境的根源在于没有触动计划经济时代遗留下来的行政管理体制,即没有调整和改革传统的权力结构,层级政府间权力配置滞后于各级政府职能转变的要求,政府间责权利不匹配,使得各级地方政府面临着政府治理任务日益繁重和治理能力不足的困境。在分析改革开放以来,政府间权力结构的变迁与政府角色的转变以及省市县政府间的权力配置模式、职能定位与治理工具的基础上,深入探讨了省市县政府间的治理机制,指出,在省市县政府间既有财政管理、项目审批、干部管理、绩效考核、信息沟通等一整套正式的制度安排,同时由于政府间正式制度的供给不足和低效率,使得政府间治理的非制度化现象十分严重。在研究案例的选择上,以浙江省、市、县三级政府间关系为主要案例,考察自上世纪90年代以来,浙江省先后于1992年、1997年和2002年以及2006年,在全国率先开展的经济强县扩权改革的制度背景和运作模式,分析浙江省管县体制的经济基础、财政管理体制、“强县扩权”政策体系、省管县体制的绩效和制度条件。同时,以2006年启动的浙江义乌市扩权改革试点为典型案例,深入分析了扩权过程中政府间的利益博弈、角色差异和制度效应,探讨了省管县体制改革的制度困境,即中国现行的行政层级体制和资源配置模式已经将地级市政府的权力结构和利益结构制度化甚至法律化了,地方政府推进省管县体制改革面临着动力不足、权限不足甚至是合法性不足的多重困境。本文认为,优化省、市、县政府间关系必须从根本上调整权力在上下级政府间、政府与市场、政府与社会之间的配置,构建多中心治理的格局,在政府间治理结构中更多地嵌入合作、沟通、协商机制,形成府际治理,改变命令—控制的单一行政模式,实现地方治理。在具体的路径选择上,首先,政府间关系的重塑必须跳出行政权力在政府层级间纵向配置的传统思维,将权力配置放到政府—市场-社会的大格局中,进一步转变政府职能,合理规约政府的治理边界,改变以政府为主导的单中心治理格局,改革资源行政化的配置模式,在政府、市场与社会的良性互动中实现地方治理。其次,要在改革行政层级体制,实行市县分治的基础上,合理划分政府间职责,确立以县为主体的地方公共服务供给责任体系,完善责权利相统一的政府间公共服务供给体制,包括政府间公共服务的财权配置机制、监管机制和评价机制。最后,还应优化区域发展的空间布局,调整省级行政建制,缩小省域行政范围;积极培育大城市,实施都市经济圈发展战略;加快乡镇体制改革,理顺县乡关系。

论文目录

• 致谢
• 摘要
• Abstract
• 目次
• 1 导论
• 1.1 问题的提出:政府职能与政府间权力配置
• 1.2 国内外研究现状
• 1.2.1 国外政府间关系研究的概况
• 1.2.2 国内政府间关系研究现状
• 1.2.3 国内研究的不足与本文的研究路径
• 1.3 研究方法及创新之处
• 1.4 主要内容和研究框架
• 2 地方治理:分析视角与理论综述
• 2.1 治理与地方治理:内涵与特征
• 2.2 理解地方治理的两种纬度:横向的多中心治理与政府间的纵向分权
• 2.2.1 横向的多中心治理
• 2.2.2 政府间的纵向分权与治理
• 2.3 政府间关系与权力配置:基于中国背景的地方治理分析框架
• 2.3.1 地方治理的体制背景:行政主导型的层级控制结构
• 2.3.2 地方治理的多元主体:以公共权力为主导的治理主体
• 2.3.3 理解中国地方治理的几个关键概念
• 3 地方分权、职能定位与政府角色变迁
• 3.1 地方政府的职能配置与职能履行
• 3.1.1 地方政府职能配置:三种路径
• 3.1.2 地方政府职能履行:权力的合理配置
• 3.2 分权改革与公共权力结构变迁:地方政府角色变迁的制度背景
• 3.2.1 宪政秩序的变化
• 3.2.2 经济管理权限的下放
• 3.2.3 财政体制的变革
• 3.3 地方政府自主性的增强与角色变迁
• 3.3.1 制度创新主体地位的确立
• 3.3.2 地方政府经济发展职能的强化
• 3.3.3 地方政府公共资源配置能力的提高
• 3.4 省市县政府的权力配置、职能定位与治理工具
• 3.4.1 省市县政府的权力配置
• 3.4.2 省市县政府的职能定位
• 3.4.3 省市县政府的治理工具
• 4 地方政府的科层结构与政府间治理机制
• 4.1 科层制与地方政府层级关系
• 4.2 省市县政府间的财政管理体制
• 4.2.1 省市县政府间的财政管理体制的基本框架
• 4.2.2 省以下财政管理体制运行成效及特点
• 4.3 省市县政府间的干部管理体制
• 4.4 省市县政府间的项目审批制度
• 4.5 省市县政府间的绩效考核和监督制度
• 4.6 省市县政府间的信息沟通和决策机制
• 4.7 省市县政府间公共资源配置
• 4.7.1 以转移支付为重点的财政资源配置
• 4.7.2 以先行试点权为重点的政策资源配置
• 4.7.3 以土地指标为重点的要素资源配置
• 4.8 科层制不足与政府间治理的非正式化
• 5 市管县体制:国内省市县政府间权力配置的一般模式
• 5.1 市管县体制的历史沿革
• 5.2 市管县体制的实现模式与效应
• 5.3 市管县体制的制度困境
• 6 渐进式的省管县体制改革:省市县政府间权力配置的浙江模式
• 6.1 省管县体制改革的浙江经验:制度变迁与特征
• 6.1.1 日趋成熟的市场经济体制:省管县体制的经济基础
• 6.1.2 不断完善省管县财政体制:省管县体制的核心环节
• 6.1.3 积极实施"强县扩权"战略:省管县体制的权力结构
• 6.2 县域经济社会的繁荣发展:省管县体制的治理绩效
• 6.3 浙江实施省管县体制的制度基础与条件
• 6.3.1 浙江的地理特征和交通状况适宜实行省管县的体制
• 6.3.2 浙江的行政区划适宜实行省管县的体制
• 6.3.3 浙江经济发展的空间结构适宜实行省管县的体制
• 6.3.4 浙江相对合理的政府职能定位和政府规模适宜实行省管县体制
• 6.3.5 省级政府实行中心城市和强县经济并重的发展战略有效地平衡了市县之间的利益冲突
• 7 新一轮的县级政府扩权改革试点:以浙江义乌市为例
• 7.1 地方政府治理结构与区域发展:理论阐述
• 7.2 义乌扩权改革的背景:国际性商贸城市的崛起与地方政府公共服务的缺失
• 7.2.1 日益扩大的市场交易规模和国际化程度与经济性公共服务供给不足
• 7.2.2 不断增加的外来人口和社会矛盾与社会性公共服务供给不足
• 7.2.3 独具特色的区域发展模式和不断扩大的制度创新需求与制度性公共服务供给不足
• 7.3 扩权改革的过程:市县竞争、利益博弈与政府间角色差异
• 7.3.1 扩权改革的主要内容与特征
• 7.3.2 改革过程与政府间角色差异
• 7.3.3 扩权改革的制度效应:市县政府间关系的变革趋势
• 7.4 走向省管县体制的制度困境:如何破解制度化利益格局
• 8 优化省、市、县政府间关系:权力配置与地方治理
• 8.1 目标模式:走向府际治理模式
• 8.2 域外经验:美国大都市区政府间关系的变革趋势
• 8.2.1 传统改革主义者与改革实践
• 8.2.2 多中心治理与改革实践
• 8.2.3 新区域主义的兴起
• 8.3 制度前提:转变政府职能,合理界定政府—市场—社会的关系
• 8.3.1 完善市场机制,重塑政府与市场的关系
• 8.3.2 积极培育非政府组织,重塑政府与社会的关系
• 8.3.3 构建公共事务多元治理的制度规则,重塑政府运行机制
• 8.4 权力配置:以县为基础合理划分政府间职责权限
• 8.4.1 地方分权:政府改革的基本趋势和方向
• 8.4.2 改革政府层级体制,实行市县分治
• 8.4.3 确立以县为主体的地方公共服务供给体系
• 8.5 制度配套:优化区域发展的空间布局
• 8.5.1 调整省级行政建制,缩小省域行政范围
• 8.5.2 积极培育大城市,实施都市经济圈发展战略
• 8.5.3 加快乡镇体制改革,理顺县乡关系
• 9 总结与探讨:政府间权力配置与中国的地方治理
• 参考文献
• 作者简历