广东省东莞市南城“三旧”改造办公室
摘要：广东三旧改造是指广东省特有的改造模式，分别是“旧城镇、旧厂房、旧村庄”改造。“三旧”改造是国土资源部与广东省开展部省合作，推进节约集约用地试点示范省工作的重要措施。开展“三旧”改造的项目，必须符合城市土地利用总体规划、城乡总体规划，纳入“三旧”改造总体规划、年度计划，已纳入省“三旧”改造监管数据库，需制订改造方案，并且通过市（县）人民政府的批准。
关键词：三旧改造问题措施
引言：2008年7月,刚刚来广东主政的汪洋就给广东佛山出了一道考题:产业转型、城市转型和环境再造,争当探索科学发展模式的排头兵。领命出征的佛山祭出了“三旧改造”的大旗,并探索出为全省、全国瞩目和赞誉的“三旧改造佛山模式”。1506创意城的惊艳亮相、祖庙东华里片区岭南文化广场的出现、禅城石头村的变迁……无一不是“三旧改造”的典范。
一、“三旧”概述
（1）旧城镇主要是指各区、镇（街道）城区内国有土地的旧民居、旧商铺、旧厂房等。包括因产业调整而搬迁或者停产的工业所留下的旧厂房、旧仓库；上世纪80年代及以前的棚户、简屋、单层砖混结构等建筑结构简陋、外观环境差的危旧居民用房；物业价值低于土地价值的旧商铺等.
（2）旧厂房主要指镇（街道）、村和工业园区内的旧厂房以及严重影响城市观瞻的临时建筑。包括上世纪90年代及以前建设的临时建筑、单层简易结构旧厂房；容积率低于0.6的旧厂房；与土地利用规划、城市总体规划用地性质不符，占用滩涂、农田等生态用地的违章建设厂房；地均产出低于100万元/亩的低效工业工地；国家禁止类和淘汰类产业的旧厂房；废水、二氧化硫、粉尘、烟尘等工业污染物排放未100%达标的旧厂房；能耗和水耗高于国家和省规定的产品能耗、水耗限额标准的旧厂房等。
（3）旧村居主要指城市规划控制区范围内的城中村；大量用地被城市工业区、物流园等产业园区占据的园中村；不再适宜生活居住，村民须逐步迁出或整体搬迁形成的“空心村”。
二、“三旧改造”规划内容
“三旧改造”规划中制定近期改造片区的详细规划，要提出具体的改造要求和实施安排，达到城市设计的深度，配套的政策、措施的制定要有针对性和可行性，具体内容如下：
（1）改造单元划分：结合改造地块、行政区划、控规图则的界线、道路围合或与河流山体等自然边界来划分，地块相对完整。规划单元的用地面积不小于5hm2。
（2）更新模式选择：确定改造单元内地块的改造模式，包括拆除改造和保留整治两种模式。
（3）内容强制要求：“三旧改造”规划中必须包含用地性质、开发强度、公建配套规模和位置、城市设计等规划控制要求，深度要达到城市设计（或地块包装）的深度。
（4）实施策略保障：包括拆迁安置（补偿）方案，分期实施的原则措施，特别是提出保障规划的公建配套等同步实施策略，需要协调的问题以及协调机制，地价折抵政策等。
（5）改造主体确定：分为市级土地收储机构、镇街政府、集体经济组织和社会资金。
三、“三旧改造”面临的问题
作为改革开放的先行地区，经过30年发展的积累，广东省初级工业化已经基本完成。当前面临提升产业结构，从加工组装的轻工业和劳动密集型产业向高加工度化和高新产业发展的压力。利用初级工业化的资金、技术积累，发挥现有的基础设施和信息平台优势，推动二次工业化进程，实现由低附加值的初级产业链向高附加值的高新产业链的升级，是广东省经济发展的必然趋势。由于土地开发管控不利、过高的增长速度和过于粗放的土地利用模式导致城镇发展面临诸多问题：
（1）用地形态零散无序，空间均质蔓延扩展，布局混杂，城镇功能严重失调。
（2）建成区覆盖率过高，土地资源所剩无几，城镇发展面临备用地紧缺的现实困境。
（3）建设用地结构失衡，工业用地比例偏高，园区遍地开花，形成“城在园中”的格局。
（4）土地低效粗放经营，产业层级处于低水平循环阶段，地均产值远低于国际标准。
（5）空间同质现象严重，“处处是城镇，镇镇似乡村”，城镇形象趋同、文脉缺失。
（6）环境容量极其有限，缺乏成规模、高品质宜业宜居空间，导致高新产业和技术人才向内陆转移，坐失发展良机。
整合现有资源要素，发挥城市土地资源潜力，建立公平、高效、可持续的城市更新模式，以“三旧改造”推动城市更新，以城市更新促进经济发展，是突破广东省土地资源瓶颈，实现城市产业转型和空间重构的必由之路。
四、“三旧”改造的建议及措施
由于“三旧”改造是在广东省政府组织下推行，并且之前已经积累了如佛山、深圳、广州等地市的众多政策经验，因此整个“三旧”改造政策体系与之前的相关政策体系相比有了很大不同。内容涉及多方面，包括国土、建设、规划、房管、产业、财政、税收等。以东莞市为例，其中主要的政策创新如下所述。
1.历史问题处置
“三旧”改造政策规定，根据用地行为的发生时间和拆迁改造类型将“三旧”改造用地分类处理，按用地行为发生时的法律政策处理完善征收手续。此政策意在解决征地补偿安置标准的区域差异问题，同时为之前没有合法用地手续的用地也提供了完善手续的机会。
2.用地报批手续简化
按原规定，“三旧”改造需按该土地使用前的地类报批，需扣减指标和缴交新增建设用地土地有偿使用费，需占补平衡。“三旧”改造政策对纳入“三旧”改造范围的用地，不管原来是建设用地还是农用地，全部采用现状（即建设用地）报批。这样就免除了办理农转用的手续，为进一步改造降低了成本。
3.供地出让方式多元化
按照旧规定，凡国有经营性和工业用地，无论改造主体是谁，均要入市交易。“三旧”改造政策规定，除政府收购储备后再次供地必须以招拍挂的形式出让外，其他情形可协议出让。这一规定简化了供地方式，大大调动了使用者的积极性。
4.改造模式多样化
按照“三旧”改造政策规定，需要改造的“三旧”项目可以根据实际情况选择适合的模式，包括政府主导改造、社会资金参与改造、集体经济组织自行改造和原土地权利人自行改造等四种类型。这为吸引更多社会力量参与改造创造了制度条件。
5.税费减免
按照旧规定，办理土地征收手续需要缴纳新增建设用地有偿使用费、耕地占用税和耕地开垦费等。按照“三旧”改造政策规定，用地行为发生在1987年1月1日前的不需要缴纳任何费用，直接确权发放证书；用地行为发生在1987年1月1日至2007年6月30日之间的，免交新增建设用地有偿使用费、耕地占用税和耕地开垦费，以减轻业主的负担。
6.出让金补缴减免
按照旧规定，建设项目申请增加容积率需补缴土地出让金。按照“三旧”改造政策规定，在单宗项目拆建改造中，对生产性工业用地因增资扩产需要而申请提高容积率的，可以不再补缴土地出让金和配套设施费。
7.税费返还
按照旧规定，拆迁改造中需要缴纳耕地占用税、契税、征地管理费等13项土地税费，经营性用地需向省缴纳约90元/平方米，向市缴纳约230元/平方米，向镇街缴纳约40元/平方米。按照“三旧”改造政策规定，市级的土地税费全部返还给镇街，从而增加了镇街的土地财税收入，以提高镇街进行“三旧”改造的积极性。
8.土地出让金分成
对于政府主导或引进社会资金参与的“三旧”成片拆迁改造项目，土地出让金扣除农业土地开发资金后，余额全部归镇街；对于集体经济组织将其所有的集体建设用地改变为国有建设用地后自行改造的“三旧”成片拆迁改造项目，土地出让金扣除农业土地开发资金后，余额全部归村或社区；对于集体经济组织将其所有的集体建设用地改变为国有建设用地后与有关单位合作开发建设的“三旧”成片拆迁改造项目，土地出让金扣除农业土地开发资金后，市、镇、村按2∶4∶4比例分成；对于在改造中需要搬迁的国有企业，镇街可从其地块的土地出让纯收益中按30％～60％的比例返还给企业；对于通过征收农村集体建设用地进行经营性开发的，镇街可从该地块的土地出让纯收益中按30％～60％的比例返还给原农村集体经济组织等。这些土地收益分成新政策，旨在减少原用地者对“三旧”改造的抵触情绪，以调动他们参与改造的积极性。
结束语：在今后工作应该不断总结“三旧改造”经验，不断创新城市更新的规划思路和技术方法，继续完善现有的城市改造更新体制，坚持推进城市更新的制度化建设，才能推动我国的城市发展走上集约、高效、可持续的发展之路。
参考文献：
[1]张京祥.体制转型与中国城市空间重构[M].南京:东南大学出版社,2007.
[2]杨廉,袁奇峰.珠三角“三旧”改造中的土地整合模式——以佛山市南海区联滘地区为例[J].城市规划学刊,2010,(2):14-20.
[3]陈映芳.城市开发的正当性危机与合理性空间[J].社会学研究,2008,(3):29-55.
[4]何舒文.城市空间的资本改造——基于新马克思主义分析视角[J].国际城市规划,2009,(3):50-53.
[5]卢轶.广东“三旧”改造有了标准[N].南方日报,2009-09-21.