论文摘要
迁徙自由是公民的基本权利，理应是现代国家的一项重要的宪法权利，也是现代社会公民的一项基本人权，是对公民追求幸福生活实现人生价值的确认与保障，它已经得到国际社会的普遍认同。对人权的保障是宪法产生的一个重要原因，而加强对基本人权的保障是现代宪法的一个发展趋势。我国1954年颁布的第一部宪法规定了公民有居住和迁徙的自由。然而，以1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》为标志，政府开始对人口自由流动实行严格限制，将城乡居民人为的划分为“农业户口”和“非农业户口”两种不同户籍。在这种户籍制度下，“户口”不仅是一种身份的体现，而且是对资源、利益享有权的确认，户籍也因此承载了许多的附加功能——就业、教育、住房、医疗以及公民的其他社会保障事务。现行的户籍制度虽然在历史上曾支持了中国工业化的最初起步，但付出的社会成本极大，既显失公平，也损失了效益。它虽然抑制了城市的人口膨胀，同时也窒息了社会发展的活力，使人口流动长期处于停滞状态，违背了现代化发展的一般规律和社会主义的平等原则；它虽然使我们这个“一穷二白”、人口众多的小农经济国家，通过重工业优先的发展战略，短期推动了国家工业化的这个特殊历史进程，但同时也迟滞了城市化的进程，使城市功能全面萎缩，并在精神层面形成了社会的“城市户籍崇拜”心理，乃至造成人口素质劣化，农业劳动率低下，农村人口贫困化，城乡差别拉大等一系列社会问题。我国户籍管理由来已久，有关户籍的正式记载最早见于秦献公十年(公元前375年)，迄今已有两千多年。封建王朝时期，从秦至汉唐，户籍管理逐步制度化，建立了从中央政权的户部至州、县、乡户籍管理体系。户籍记载各民户的人口和土地，凡稽查人口、征集兵丁、调派劳役、征收赋税皆以户籍为主要依据。朝代更替，户籍易手，此种状况延至明清。历代统治者总是将户口多寡作为国力盛衰与社会治乱的标志，对户口的增减极为重视。历代帝王对户籍都十分重视，把它作为统治、剥削、奴役人民，维护其封建政权的重要工具。新中国成立初期制定的户籍登记条例，目的之一就是为了便于统购统销，统筹安排劳动力就业和控制城市人口规模，但遗憾的是在城与城之间、城与乡之间，“挖出”了一道难以逾越的鸿沟。出生在农村的，似乎就被一纸农村户口永远钉在贫瘠的黄土地上，年复一年地扮演着“统购”的对象，去承受工农业产品“剪刀差”所带来的不平等交易。出生在城市的，一纸城镇户口似乎就是一张世袭证书，代表着享受“统销”各种平价农副产品、优厚财政补贴和国家统筹安排入学、就业、住房等各项的权利，决定一个人、一家人以至几代人的命运。这种人为的把一国公民划分为农业户和非农业户的方式，使中国人从一出生起就注定了今后的人生中将有不同的福利待遇，如医疗卫生，上学就业，养老保险，失业救济等等，无不和户口紧密联系。同时，对农业户转为非农业户，农业户迁往城市做了积其严格的条件限制。这种对迁徙自由进行严格限制的二元结构的户口管理模式，对社会成员人为进行区别对待，不同的户籍，给予不同的身份，实行歧视性待遇。户籍管理本来仅是一种家庭人口登记制度，但现行的户籍上附加的种种福利和权益，使户口失去了单纯的含义，也就使户口如同“神符”，不仅把人都固定一定地方，一个单位，而且造成了公民之间的天然的不平等。这种不平等的户籍制度，违反了宪法关于公民在法律面前一律平等的原则和“国家尊重和保障人权的”规定，侵害了公民的基本权利，成为中国社会向以权利为核心价值、以法主治的现代法治社会转型的障碍。现行户籍制度使公民失去了的迁徙和居住自由，从而侵害了公民的尊严、自由和平等权利，同时也侵害了公民追求幸福的权利，阻碍着中国市场经济的发展和农村社会的进步；在城乡分治的户籍制度下，市场经济所必须的劳动力的正常流动得不到合理实现，市场经济的正常秩序也就不可能形成。人格权利平等是法律面前人人平等的基本内涵，也是人权保障的基本内涵。然而，令人遗憾的是，现行户籍制度所确立的二元社会结构造就了我国公民人格权利不平等的现实。在今天的城市里，几乎所有的脏、累、差的工作都成为农民的“专利”。即便农民工与市民同在一个单位工作，他却不能和市民正式工一样累计工龄，不得评定技术职称，不能得到进修与培训的机会，没有升职晋升的希望，分不到住房，享受不到公费医疗、退休待遇，没有失业救济，一遇经济不景气或政府治理整顿，可使其立刻变成为无条件清退的对象。如现阶段，我国城市失业和下岗现象日益严峻，许多地方政府把外来务工的农民看作是城镇职工就业的障碍，从而制定了一系列排斥和歧视农民工就业的政策。其实，农民工为城市盖楼、修路、造桥，使城市的百姓生活更舒适、方便；他们在郊区租地种菜、卖菜，使城市的居民吃上廉价的新鲜蔬菜；他们捡废品、扫大街，使城市的环境更干净、整齐……这些最脏、最苦、最累的边缘服务业，城市的市民是断然不会去做的。可农民工又受到了什么样的待遇呢?城里人在享受着农民工辛勤劳动的成果的同时，却还是对农民工嗤之以鼻。以农民工为主体的“外来人口”甚至成了职能部门解释众多问题迟迟未能解决的当然藉口。在某种意义上，“农民”本来只是一种职业称呼，专指从事农业生产的人口，应该和从事其他任何职业的人一样处于完全平等的地位，而现行的户籍管理制度却把整个公民划分为“农村人口”和“非农村人口”两大阵营，农民不只是一种职业称呼，更是一种不可轻易变更、且需世代承袭的身份。户口使他们游离于他们向往的大城市之外。没有户籍，也意味着他们的许多正当的权益得不到保障，他们的身份不被所在社会认可。农民工难以享受到正常的公民身份权利。我国对以农民工为主体的流动人员实行暂住证管理制度，暂住证伴随着改革开放在中国存在了近20年。一个中国公民，从乡下来到城市，在自己的祖国的版土上，却只能暂住，这不能不说是一种悲哀。随着改革开放的不断推进，市场经济的初步建立，迁徙自由越来越为我国社会各界所关注，中国政府也于1997年和1998年分别签署了《经济权利、社会权利和文化权利国际公约》及《公民权利与政治权利国际公约》。其中《公民权利与政治权利国际公约》及《世界人权宣言》都规定了公民的迁徙自由权。我国2004年3月的宪法第四修正案，增加了第33条第3款，明确规定了“国家尊重和保障人权”。因此，无论从国内社会发展的需要还是国际社会的大趋势以及履行国际条约的要求，在宪法、法律上对迁徙自由加以确立和保障，已经提上日程。近年来，户籍制度虽历经调整，但总体上仍然是一种身份制度，一种束缚个人自由的制度，彻底改革户籍制度，实现迁徙自由，将是中国民主进步史上具有里程碑意义的大事，是经济持续增长和现代化的迫切需要。如何对待二元户籍制度?中国应建立什么样的户籍制度(户籍法)?中国应确立何种模式的违宪审查制度?这些都是当前急需明确和解决的问题。有鉴于此，笔者拟通过对中国户籍制度建立的历史背景及发展过程的考察，揭示这一制度对中国公民尤其是广大农民人权的侵害，提出应立即取消现有的二元户籍，制订以事后登记方式为模式的户籍制度；建立完善违宪审查制度，保障宪法的正确实施，保障公民的基本权利；变革当前的小城镇发展战略，集中资金、人才、科技、技术等资源建立大城市带经济，从而拉动中国的整体经济发展，在优化环境、节约能源、提高全民素质的基础上，保持经济的可持续发展，建设中国民主、法治的和谐社会。