天保工程十年来的政府绩效分析及政策建议 ——以四川省天全县为例

论文摘要

为了使被砍伐的山林能够恢复生态平衡,扩大森林覆盖面积,保持水土,并进一步保护未被砍伐的天然林,我国从1998年开始实施天然林保护工程。国务院于2000年10月正式下发《长江上游黄河上中游地区天然林资源保护工程实施方案》,作为天保工程实施的方针和指向,工程规划期直到2010年。要研究此项长期和艰巨的工程是否达到了预期的目标,就需要进行绩效的评估。其中最重要、最直接的指标包括被纳入保护的天然林面积、新增的林地面积,以及自然环境是否得到优化等等。但是天然林地区除了自然区域之外,还囊括居住着大量居民的社会区域。英国福利经济学家庇古提出,政府应该限制边际私人收益大于边际社会收益的行业,扶持边际社会收益大于边际私人收益的行业,通过社会收益和私人收益差额的减少,最终使得社会福利增加。天然林资源保护具有明显的正外部性,应该得到重点扶持。但是也由于其存在的外部性,使得天保的社会成本和私人成本、社会收益和私人收益不一致。无论是全面禁伐、封山育林还是退耕还林都会涉及到许多不同利益群体,这些群体在天保工程目标下必须进行个人行为的调整,因此政府提供的必要补偿、需要满足的公共需求应运而生。这些补偿是否有效得到提供,公共需求是否真正得到满足,正是分析天保工程政府绩效的切入点。为了研究上述命题,笔者随导师至四川省天全县进行实地考察调研,走访相关政府部门,并深入田间地头,获取了翔实的资料和数据,以此做为根据展开研究。本文将相关绩效分为两个部分：第一部分由各种自然生态指标所组成,做为天保工程的直接绩效。第二部分是以政府为主导的各项投入。包括对天保工程本身的财政支出、对各利益受损群体的利益补偿、对工程范围内波及群体的生产生活方式调整所进行的资金投入、以及对相关公共需求的满足等。确定这两大板块后,笔者把各种指标分为：政府财政投入、公共服务提供；产业结构调整；制度安排创新等,并根据对天全县等天保区的调研数据来分别进行分析,按照本思路,文章主要从以下几个部分进行研究分析。首先是导论部分,主要论述了选择研究天保工程政府绩效这一课题的社会现实意义,对国内研究现状进行综述及评价,阐述文章的研究方法和基本思路,以及文章的创新与不足之处。第一章从各个方面对天全县的天保工程做出了详细的阐述。通过调研得到的资料,提取数据并进行分析,描述天全县概况、天保工程实施范围、工程实施单位变化情况、天保工程组织管理、天保工程管理体制与机构情况等做出详细说明,为下文分析政府绩效打下伏笔。第二章是全文的重点和核心,通过调研数据和资料对天全县天保工程政府绩效进行分析。公共服务的绩效是评估政府绩效的首要环节,笔者分年度选取1998年以来的资金投入量,按支出分配的结构分项目并进行序时统计,由此评估财政资金投入的绩效,并通过调研数据和资料,对比历年政府在各项公共服务中的投入资金,分析历年基础设施和软硬件变化情况,研究相关群体收益面变化情况等,从多个角度和层面对公共服务职能的绩效进行评估。对其他相关公共职能履行绩效的分析是政府绩效评估的另一个重要环节。天保工程的实施广泛影响到各个产业,笔者通过分析农业、旅游业、服务业、水电、化工业等产业在天保工程实施后历年的GDP、利税贡献率变化,并选出各产业中受天保工程影响最显著、最有代表性和所处地位最重要的行业,做出大量环比、同比和序时分析,据此评估产业政策的绩效；由于天保工程的开展导致具有相当规模的居民迁移,因此本文将根据移民的数量、安置资金投入、与移民生活环境和就业情况息息相关的各项指标和数据,详细分析移民政策的绩效；在实施天保工程之后,天全县展开多项制度创新,对农村集体资源的管理制度和国有林业的管理制度都进行了变革,文章通过研究原有制度和创新制度下的区别,分析机构的变革、管理的具体措施等情况,对制度变革之后的农业、林业以及林下农业和相关群体的变化和现状做出绩效评估。第三章在前文的研究基础上提出政策建议。通过分析现行制度下的不足与缺陷,例如对财政支出制度上的缺陷、林权和相关管理存在纠纷等情况,提出政策建议。重点是建设规范的财政收支机制以及完善土地权及林权制度。本文最终将积极探索如何形成使地方政府和居民长期保护天然林的激励机制。本文写作的最大特色在于,经导师带领,进入四川省天全县,走访与天保工程实施有关的,包括财政局、林业局、发改委等在内的各个部门,并深入田间地头,通过访谈、会议、实地考察等方式,搜集到了翔实的数据和资料,并在先写出调研报告的基础上,结合理论部分,最终成文。通过导师的指导,笔者从较为全面的角度和较为充实的定量角度完整地研究和剖析了天保工程的政府绩效,设计了条例明晰的提纲,除了谈及天保工程的自然生态绩效指标之外,更把绩效分析的重点放在了财政绩效、公共服务绩效和政策绩效上,并且将每个章节划分成了多个详细的部分。在分析研究过程中,使用了经过实地调研、多方考察而得到的比较完整、详尽、真实的数据和资料,并通过多种分析方式,力求得到更加贴近于当地实情的绩效评估结论。由于笔者研究能力有限,在各章节的分析中不可能做到面面俱到,定量分析的深度和广度也做不到十分深入,提出的政策建议可能不够深刻。但在导师的带领下,将努力达到应有的研究水平。恳请各位老师对文中不足之处提出宝贵意见,以期不断完善。

论文目录

• 摘要
• Abstract
• 0. 导论
• 0.1 选题目的和意义
• 0.2 文献综述
• 0.3 本文研究思路和方法
• 0.3.1 研究方法
• 0.3.2 研究思路
• 0.4 创新点和不足
• 1. 天全县天保工程概况
• 1.1 天全县天保工程实施的背景
• 1.2 天全县及天保工程区基本情况
• 1.2.1 天全县概况
• 1.2.2 天保工程实施范围
• 1.2.3 工程实施单位变化情况
• 1.2.4 天保工程工程组织管理
• 1.2.5 天保工程建设完成基本情况
• 1.2.6 天保工程管理体制与机构情况
• 1.2.7 天保工程取得的生态效益
• 2. 天全县天保工程政府绩效分析
• 2.1 公共服务的绩效分析
• 2.1.1 财政资金投入绩效分析
• 2.1.2 相关公共服务职能履行绩效的分析
• 2.2 各种政策的绩效分析
• 2.2.1 产业政策的绩效分析
• 2.2.2 居民收入和就业率变化
• 2.2.3 移民政策的绩效
• 2.2.4 新农村建设的绩效分析
• 2.3 制度创新的绩效分析
• 2.3.1 农村集体资源的管理制度变革
• 2.3.2 国有林业的管理制度变革情况
• 2.3.3 管理的具体措施
• 2.3.4 管理制度变化后的绩效分析
• 3. 政策建议
• 3.1 完善土地权及林权制度,形成对居民保护天然林的激励机制
• 3.1.1 现行制度下的不足与缺陷
• 3.1.2 针对上述问题提出的政策建议
• 3.1.3 技术保障
• 3.1.4 配套政策保障
• 3.2 建规范的财政收支机制,形成对地方政府长期保护天然林的激励机
• 3.2.1 现行制度下的不足与缺陷
• 3.2.2 针对上述问题提出的政策建议
• 参考文献
• 致谢
• 在读期间科研成果目录