我国地方政府间横向税收竞争问题探析

论文摘要

1建国初期,我国财政实行的基本是生产建设性财政,地方政府可以说只是执行中央政府决定的职能部门,地方政府无论在政治上还是经济上都强烈依附于中央,其财政支出与收入都由中央政府控制把握。谈判是这一时期财政体制的突出特征,当地政府与上级的讨价还价成为区域经济优先发展的保证。改革开放后,经济发展成为各地区的主旋律,经济特区的示范效应逐步凸显,于是,那些没有享受到地区性税收优惠政策的地区,以降低高科技企业门槛、开辟高科技园区以及直接的减免税等形式吸引着经济资源尤其是资本的流入。期间的违规操作迫使中央政府发布了关于禁止地方擅自进行减免税的通知,但是各地泛滥的税收政策违规行为并没有得到有效遏制。1994年税改之后地方政府的财力和权利的可操作空间缩小,但是事权的扩大使得其承受更大的压力。于是在改革前采用的税收竞争的形式之上又延伸出了其他新的竞争手段,比如,由于擅自减免税、出台税收优惠政策的做法在税改后得到中央的严厉查处,许多地方政府就采用先按照国家规定,对企业征收企业所得税,然后根据原先的协议,以财政奖励或补贴的名义把征收上来的税返还给企业这样一种做法达到对企业实施税收优惠政策的目的。土地市场上,政府部门将土地以低于成本的价格提供给外商的现象也是屡见不鲜。其他诸如包税、买税、税收打折和地方保护主义等成为竞争的新形式。论文包括前言和正文五个部分,试图通过把我国政府间横向税收竞争的相关问题联系起来,全面系统地分析我国政府间恶性税收竞争的表现形式、现状和原因,并根据原因分析结合我国的现实国情有针对性地提出了一些对策建议,为规范我国政府间税收竞争提供了一些思路。前言部分阐述了论文写作的研究目的和意义,规定了论文所涉及的范围,进行了文献综述,阐明了论文的基本思路和逻辑结构,并说明了论文的研究方法和手段。正文共分为四个部分。第一部分是税收竞争的基本理论。首先介绍了国内外学者对政府间税收竞争的界定,归纳了国际上有关研究中税收竞争的一般特点,在此基础上,说明了我国政府间税收竞争的特殊性,然后根据文章需要对其下了一个操作性定义:税收竞争是政府或政府部门之间围绕有形和无形的税收资源和其他经济资源的竞争。继而介绍了税收竞争的分类,包括了按照地域空间的不同分为国际税收竞争和国内税收竞争、按照政府层级的关系分为横向税收竞争和纵向税收竞争、根据合法性分为制度内的合法税收竞争和制度外的非法税收竞争和按照政府间税收竞争的程度分为适度税收竞争和失度税收竞争。最后说明本文关注的是国内地方政府间的横向税收竞争。第二部分介绍了我国政府间税收竞争的现状并进行了分析。首先通过数据、实例、分析说明等方法描述了我国地方政府间横向税收竞争所采用的主要手段,包括区域性税收优惠政策竞争、地方政府自定的差别税收政策竞争、管辖竞争或征管竞争、税收先征后返或财政返还、人情引税、买卖税款、增加特定支出、减免特定规费和地方市场分割等。进而对现状进行了深入分析,从数量上、性质上以及区域差异这三个角度说明了我国地方政府间税收竞争的特点。认为我国地方政府间横向税收竞争已经在各种因素作用下呈现扭曲化发展,具体体现为数量的泛滥、性质的异化以及区域差距的扩大。数量的泛滥首先表现在参与竞争的政府数量庞大,无论是基层的乡镇政府还是高层的省级政府,都或多或少的用各种手段争夺税收资源及相关的经济资源;其次从参与竞争的政府所使用的方式来看,不但充分利用了制度内的竞争形式,而且大量采用制度外竞争来达到目的。性质的异化主要表现在其竞争手段的制度外特性以及正式制度框架内的竞争也由于竞争者的能动性而表现出一些创新的特征。诸如人情引税、买税卖税、土地批租等都是游离于正式制度框架之外的竞争形式,而本属于制度内竞争的主要方式的税收优惠也由于地方政府的擅自作为与违规操作而变得更具有制度外特征。具体来说,主要表现在以下几个方面:一是税收优惠政策在具体实施过程中变性,成为地区间为争夺资源从事税收竞争的工具;二是在税法执行过程中出现很多变相税收减免的政策;三是地方保护主义与地区间的税收竞争纠缠不清。从目的上来看,地方政府间横向税收竞争已由最初的符合中央政策导向的税收优惠演变为追求地方利益或地方官员利益的多手段的综合运用,而竞争的目的也不再是单纯的公共利益,而是成为政府官员、企业与当地居民的利益混合体。从税收竞争的结果看,我国政府间的税收竞争并未显现出公共选择学派所认可的作为最优公共产品组合的制度发现者,提高政府行政效率的作用,反倒出现然Oates指出的无法达到地方公共服务的产出最优水平的局面。更重要的是,异化的税收竞争行为对社会产生了方方面面的无法量化的影响。最后,分析了东部沿海发达地区与广大的中西部地区在竞争能力、竞争手段以及竞争结果上不同的特点。东部沿海地区在长期发展中积累的优势地位与经济实力使得其不但在争夺及保持优惠政策等方面具有更多的话语权,而且拥有进行竞争的财富保障,加之东部地区拥有优良的地理位置,其在税收竞争方面的能力大大超过其他地区。由于经济积累的不同,东西部地区可采用的竞争手段也有很大不同。东部在选择时有更大的空间,并倾向于采用增加公共投入等有利于长期发展的方式,而西部即使有提高公共支出的打算,也没有足够的财力投入,尤其是在面对周围众多政府极力吸引资本的情况下,只好采用急功近利的方法来争取税收资源。由于能力和手段的不同,造成了东西部不同的发展方向并指向不同的道路。东部地区较强的竞争力和具有长远意义的手段的采用,使得其能够进一步巩固经济领先地位和竞争中的优势地位,进入一个良性循环的上升通道;而西部羸弱的基础再加上短视的竞争手段,对经济不但没有推动作用反而起了拖累的效果,由此步入恶性循环的下降趋势。第三部分分析了我国地方政府间横向税收竞争恶性化与异化的原因。本文以人为出发点,以税收竞争的主体作为分析的基础。地方政府能够成为税收竞争的主体,首先需要有进行竞争的愿望和能力,同时需要有竞争的客体与渠道。财政分权与分税制改革给予了地方政府一定的权力基础以及基本的动力,市场化经济改革则提供了充足的竞争客体与顺畅的竞争传导机制,这些构成了税收竞争的制度基础。其次,作为竞争主体的地方政府本身的经济人特征以及长久以来中国官僚主义的影响构成了主体内在的行为机制。与这种行为特质交织相伴的是主体所处的制度环境,包括了不彻底的分税制、弱稳定性的政府间关系、中央集权与财政分权的矛盾、不完善的政府官员责任追究机制、不合理的官员激励机制、监督机制的弱化与不科学的税收计划管理。制度环境是外部因素,通过对主体的直接或间接的影响而发挥作用。这种影响可能来自制度的缺失或不足,也可能来自制度安排的扭曲与错误。在长期的主体与环境的负面的相互加强的作用下,产生了一个特殊团体——利益集团。利益集团的存在在加强巩固自身利益的过程中,抗拒对现有体制的改进,竭力保持目前体制中的弊端与漏洞,甚至推动体制向不利的方向转化。本部分首先阐述了财政分权、分税制改革和市场化经济改革的基础性作用,在此基础上,深入探析了作为竞争主体的地方政府的经济人特征和在中国长期封建文化影响下的官僚主义特性。其次,分别阐述了我国特有的环境下分税制、政府间关系、中央集权与财政分权、政府官员责任追究机制、官员激励机制、监督机制与税收计划管理的不完善之处以及由此导致的税收竞争的扭曲发展。最后,对竞争过程中的利益集团进行了分析。第四部分就上文分析的原因,有针对性的提出了政策建议。我国政府间税收竞争更多地表现为异化、扭曲的态势,其成因已经超出了单纯税收的领域,而和政府官员的本质、长期的历史文化影响、公共财政建设、行政体制改革等诸多方面产生联系。其中,最重要的是作为竞争主体的地方政府首先是由具有自身利益追求的人组成的集合,并长期受中国官僚主义的影响,因而他们倾向于服从上级而非服从法律,倾向于注重政绩而非注重效益,倾向于追求私利而非寻求公益。所以,要从根本上解决我国税收竞争的恶性化和异化问题,就需要从竞争主体入手,建立或完善能够充分激发主体作为“公共人”特性的制度,压制其内在的逐利冲动,将主体的能力向社会整体利益和当地居民福利等公益方面疏导。其次,各方面环境制度能够对主体产生深刻的影响,某方面外在制度的缺失可能成为地方政府无序行为的突破口,某方面外在制度的非合理性则可能构成地方政府展开异化竞争的诱因。堵塞体制漏洞,为竞争提供一个良好的竞争环境是引导竞争向积极方向发展的重要保证。最后,要妥善解决利益集团的问题。利益集团的势力是顽固的,内部关系错综复杂,但是只要树立坚定的信念,不断完善制度环境,就能够突破利益集团的藩篱,最终建立起良性发展的税收竞争模式。具体来说,这一部分包括了针对主体的政策建议、针对外部环境的改善方案以及针对利益集团的应对措施。其中改革官员考核机制、强化对政府官员行为的监督、建立健全政府官员责任追究制度试图解决竞争主体自身激励与监督的相关问题。完善外部制度环境建设则从以改革政府体制为切入点;建立三级政府财政框架;深化分税制改革,完善财政体制;加强法制建设,规范政府间关系;提高税收计划的科学性等方面入手。针对利益集团的建议是首先地方政府应防止自身成为特殊利益集团,其次要加大政企分开的改革力度,转变政府职能,并完善退出呼吁机制,畅通民意表达渠道。通过对我国地方政府间税收竞争问题的研究,本文具有以下几个创新之处:首先,本文选择了以人为本的分析视角。在原因探究的过程中,重视竞争主体在竞争过程中表现出来的本质的经济人特性以及作为一定文化背景下的人的特殊行为模式。相应的,在政策建议的过程中,也首先以竞争主体为出发点去解决问题,提出首先要完善竞争主体的行为。其次,看到了利益集团在税收竞争中的作用,并尝试对其进行阐述。再次,不论是原因分析还是政策建议都具有层次性与系统性并遵循相同的逻辑顺序,前后呼应,有针对性。但是,由于对我国特殊政治经济环境下政府间税收竞争的国内外研究还比较少,这方面的资料和文献相对比较缺乏,使得我国政府间税收竞争理论方面的研究系统性较差,整体操作性难度较大。同时,本人的理论素养、知识水平与实践经验等方面还存在一定的局限,对于政府间税收竞争的基本理论以及在我国的运用都需要进一步提高。由此使本文存在以下不足:首先,本文的实证研究尚显不足。由于现有的政府间税收竞争还处于初级阶段,还存在很多不规范的地方,地方政府一般不愿意将这方面的文件和相关数据资料公开,使得本文的数据收集受到较大的限制,因此实证研究尚难以真正展开。其次,本文对税收竞争的理论分析尚有待进一步深入。最后,在具体建议上也有待进一步细化。

论文目录

• 内容摘要
• Abstract
• 前言
• 1. 基本理论部分
• 1.1 关于基本概念的讨论
• 1.1.1 国外学者对政府间税收竞争的界定
• 1.1.2 国内学者关于政府间税收竞争的界定
• 1.2 税收竞争的一般特点
• 1.3 关于我国税收竞争概念的界定
• 1.4 税收竞争的分类
• 2. 地方政府间横向税收竞争的现状分析
• 2.1 地方政府间横向税收竞争表现形式
• 2.1.1 区域性税收优惠政策竞争
• 2.1.2 地方政府自定的差别税收政策竞争
• 2.1.3 管辖竞争或征管竞争
• 2.1.4 税收先征后返或财政返还
• 2.1.5 人情引税
• 2.1.6 买卖税款
• 2.1.7 增加特定支出
• 2.1.8 减免特定规费
• 2.1.9 地方市场分割
• 2.2 现状分析
• 2.2.1 量的分析——恶性
• 2.2.2 质的分析——异化
• 2.2.3 地区差异的分析
• 3. 我国政府间税收竞争原因分析
• 3.1 原因分析概述
• 3.2 原因的具体分析
• 3.2.1 制度基础
• 3.2.2 竞争主体与制度环境
• 3.2.3 利益集团
• 3.3 原因要素的作用机制
• 4. 政策建议与措施
• 4.1 针对竞争主体的政策建议
• 4.1.1 改革官员考核机制
• 4.1.2 强化对政府官员行为的监督
• 4.1.3 建立健全政府官员责任追究制度
• 4.2 针对外在环境制度建设的政策建议
• 4.2.1 以改革政府体制为切入点
• 4.2.2 建立三级政府财政框架
• 4.2.3 深化分税制改革，完善财政体制
• 4.2.4 加强法制建设，规范政府间关系
• 4.2.5 提高税收计划的科学性
• 4.3 针对利益集团的政策建议
• 4.3.1 地方政府应防止自身成为特殊利益集团
• 4.3.2 加大政企分开改革力度，转变政府职能
• 4.3.3 完善退出呼吁机制，畅通民意表达渠道
• 参考文献
• 后记
• 致谢