银行监管自由裁量权不当使用研究 ——以某某省银监局处罚案例为例

论文摘要

依法行政作为现代政府行使公共权力的主要模式,要求政府做到公开、公正、规范行政。行政权力的强制性和公然性要求行政相对人对其服从和尊重,对权力的合法性无庸质疑。然而法律法规的制定往往滞后于社会发展的步伐,当行政主体在依法行政中面对复杂的社会事务迟疑不决时,自由裁量权的行使不仅解决了法律的不足,同时也有助于提高行政效率。但是作为行政权力的重要组成部分,行政自由裁量权在依法行政中显得有些“例外”,毕竟法律的严肃性与自由裁量权的“随意性”不免会产生冲突。再加上对行政自由裁量权的合理行使缺乏具体的审查标准,公平与效率在具体行政执法过程中不易把握,这些都会在一定程度上造成行政自由裁量权的不当使用,因此对行政自由裁量权的不当使用进行深入研究是非常重要的。自由裁量权是行政法学中的一个重要概念,国内外不同的学者对行政自由裁量权的研究为我们展示了行政自由裁量权的丰富内涵,同时也对我们提出了新的要求,即对自由裁量权的运用如何才能做到合法性与合理性的统一?立法机关、司法机关以及行政机关在自由裁量的问题上应当负起怎样的责任?行政自由裁量权不当使用的界线如何确定等等。而众多学者对自由裁量权的研究,更多的是就某一个方面或某一问题发表评论或以论文的形式进行的,专门的著作几乎没有。这从一个侧面反映了行政自由裁量权还存在着巨大研究空间。加强对行政自由裁量权的研究,有助于我们提高对自由裁量权不当使用的认识,维护行政相对人的合法权益；有助于增强行政主体的责任感和忧患意识,实现公平、正义。理论的价值在于运用,对行政自由裁量权的研究目的也在于更好地指导实践。随着行政权力的日益膨胀,行政主体对权力的不当使用也引起了人们的关注,对权力行使过程中的自由裁量进行控制的呼声也越来越高。而各种规范自由裁量权不被不当使用的措施,需要在实践中得到检验,也需要通过实践加以不断的修补和完善。不论是行政机关在依法行政中引入德国的比例原则进行内部控制,还是通过立法机关与司法机关的外部监督加以限制,归根结底都是为了在提高行政效率的同时,更好地实现社会的公平、正义。行政自由裁量权来源于法律,它的存在本身并不破坏法治,而是法治的必要补充。然而,无论是对于行政机关还是对于社会其他主体而言,行政自由裁量权具有双重效应：一方面,行政自由裁量权是行政管理的能动性实现所必须的。实践证明,行政自由裁量权的实施能够灵活地处理行政事务,有利于行政效率的提高。另一方面,行政自由裁量权在行使过程中又可能被不当使用而对行政法治构成威胁。自由裁量权是法律赋予行政主体的职权,作为一种介于合法与违法之间的“弹性”权力,它具有自由的属性,但法律的模糊性语言往往使得一些执法人员钻法律的空子,把权力私有化、关系化,从而违背了法律赋权的初衷,造成自由裁量权的不当使用的。银监会及其派出机构行政自由裁量权是行政权的重要组成部分,行政相对人关心的不是其权限的大小,而是对自身权利的维护程度如何。正因为如此,防止银行监管工作中自由裁量权的不当使用己成为人们关注的焦点之一为实现依法行政,防止银行监管工作中行政自由裁量权的不当使用,必须对银行监管工作中行政自由裁量权行使进行一定的限制。这就要求我们要加强对银行监管中的行政自由裁量权的不当使用进行深入研究。可以说对银行监管行政自由裁量权的认识越全面、越深刻,我们针对银行监管工作中行政自由裁量权不当使用所采取的措施才能更到位,实施起来才具有可操作性。银监会及其派出机构行政自由裁量权的合理行使是将司法领域的公平、公正原则引入行政领域的一种实践,而行政效率与司法公正则是衡量这一效果的标准尺度。因此,探讨如何在银行监管工作中适当合理地运用行政自由裁量权具有重要的现实意义。本文研究内容包括以下几个部分：第一、二部分从行政自由裁量权理论研究的分析框架讨论行政自由裁量权的产生背景、必要性、基本的概念和分类；第三部分是对国外行政自由裁量权的运行模式的比较分析,第四、五部分是以银监会某某银监局案例为例分析我国银行监管中自由裁量权的不当使用,并结合银监会某某银监局实际案例,分析银行监管自由裁量权不当使用的具体表现形态以及银行监管自由裁量权不当使用形态下所产生的负面影响和原因;第六部分是提出银监会及派出机构行政自由裁量权不当使用的控制对策包括要树立正确的权力观；设立银行业监管部门行政处罚自由裁量基准的主体；建立银监会行政自由裁量的“正当程序”；完善处罚体制并建立查处绝对分离的工作机制;尽快出台银监会及派出机构行政处罚裁量基准并建立行政处罚典型案例制度等等一系列控制银监会及其派出机构依法行使行政自由裁量权的法律、规章；实现银监会及派出机构行使自由裁量权的合法性和合理性。从研究的结果来看,严格法治主义者对自由裁量的恐惧和担忧并不是杞人忧天。“行政自由裁量的运用明显与基本的法治原则相冲突,因为行政自由裁量的使用似乎置行政人员于法律之上…；在他们看来,行政裁量的使用必将导致自由的下降和暴政的上升。”因此,必须对行政自由裁量权进行适当控制。银监会及派出机构允许行政自由裁量权存在的最初目的是为了提高银行监管依法行政的效率；弥补监管法律的不足。但随着银监会及派出机构行政权力的日益扩张,自由裁量的范围也不断扩大,致使裁量的成本增加,行政效率反而下降了,让人更为担忧的是银监会及其派出机构行政自由裁量权的不当使用危及行政相对人即被监管对象的合法权益和整个社会的公平。在没有约束的情况下,银监会及派出机构行政自由裁量权的不当使用只会越来越严重。因此,必须建立一定的制约机制以防止银监会及派出机构行政自由裁量权的不当使用。卢梭说过：“如果不当使用权力是不可避免的,是不是因此就应该一点也不去纠正它呢?恰恰因为事物的力量总是倾向于摧毁平等,所以立法的力量就应该总是倾向于维持平等。”就现在的情况而言,银监会及派出机构行政与司法的结合越来越紧密,行政司法化的趋势也越来越明显,这一点突出体现在《中国银行业监督管理委员会行政处罚办法》的制定和实施上。然而,无论是银监会及派出机构还是司法机关,对行政自由裁量权的态度一直很暖昧。这是因为对银监会及派出机构来说,银行监管自由裁量权的扩大容易让入抓住不当使用权力的把柄；而对司法机关而言,立法的缺陷又不得不忍受银监会银监局监管机关行政机关的“自由裁量”。于是乎,谁都不愿意去揭对方的“伤疤”,这更增加了银监会及派出机构自由裁量权不当使用的可能性。然而,时代发展呼唤立法机关与司法机关的积极作为,将立法限制和司法审查原则引入到对行政自由裁量权的监督当中。同时银监会及派出机构须进行自我控制,正确地行使权力,用权力去维护行政相对人和个人的权利,摆脱滥用权力的“泥潭”,树立自身良好形象。为此,应有效控制银监会及其派出机构行政自由裁量权,加强银监会自我监督管理能力,提高银监会各派出机构的行政执行力,特别是派出机构依法行政的能力,增强银监会系统干部职工依法行政的自觉性。

论文目录

• 中文摘要
• Abstract
• 1. 导论
• 1.1 研究背景、研究目的与研究意义
• 1.1.1 研究背景
• 1.1.2 研究目的
• 1.1.3 研究意义
• 1.2 研究的框架结构
• 1.3 研究方法与技术路线
• 1.3.1 研究方法
• 1.3.2 研究的技术路线
• 1.4 研究可能的创新之处与不足
• 1.4.1 可能的创新之处
• 1.4.2 研究的不足之处
• 2. 行政自由裁量权理论研究的分析框架
• 2.1 行政自由裁量权产生的背景
• 2.2 行政自由裁量权的定义
• 2.3 行政自由裁量权的特征
• 2.4 行政自由裁量权存在的必要性
• 2.5 行政自由裁量权的种类
• 2.5.1 抽象行政行为中的行政自由裁量权
• 2.5.2 具体行政行为中的行政自由裁量权
• 3. 国外在依法行政中自由裁量权运用的比较研究
• 3.1 以法德为代表的大陆法系
• 3.1.1 法国
• 3.1.2 德国
• 3.2 以英美为代表的普通法系
• 3.2.1 英国
• 3.2.2 美国
• 3.3 国外行政自由裁量权的运行模式对我国的启示
• 4. 中国银监会及省级银监局的职责与银监会依法行政过程中自由裁量的必要性分析
• 4.1 银监会及省级银监局的职责
• 4.1.1 中国银监会成立
• 4.1.2 银监会行政自由裁量权的描述
• 4.1.3 中国银监会及各省级监管局的职责
• 4.2 银监会正确行使行政自由裁量权监管的必要性
• 4.2.1 银监会正确行使行政自由裁量权进行监管的客观需要
• 4.2.2 银监会正确行使行政自由裁量权监管是银行业监管部门立法的客观需要
• 4.2.3 银监会正确行使行政自由裁量权监管是防范行政诉讼法律风险的客观需要
• 4.3 银监会依法行政中行政自由裁量的基准
• 4.4 银监会履行行政管理和监管处罚实践中有自由裁量的空间
• 4.4.1 行政执法自由裁量权被不当使用的可能性
• 4.4.2 行政执法自由裁量权不当使用的主观因素
• 4.4.3 行政执法自由裁量权被不当使用的根源
• 5. 从案例中看省级银监局行政自由裁量权不当使用的负面影响与原因分析
• 5.1 行政自由裁量权在银监会系统具体应用的情况
• 5.2 从实例中看银监会省级银监局行政自由裁量权不当使用的表现形式
• 5.2.1 案例分析
• 5.2.2 银行监管机关行政自由裁量权不当使用的表现形式
• 5.3 银行监管机关行政自由裁量权不当使用的原因分析
• 5.3.1 银行监管机关监管实施者对利益的追逐的根本动因
• 5.3.2 银行监管机关行政立法的不足
• 5.3.3 银监会及其派出机构实施监管受外部行政环境的影响
• 5.3.4 银行监管主体自身的问题
• 5.3.5 银行监管行政处罚的行政程序不够完善
• 5.3.6 银行监管实践中的监督体制不健全
• 5.4 银监会省级银监局行政自由裁量权不当使用下所产生的负面影响
• 5.4.1 裁量不公会丧失公信力使得监管效果失败
• 5.4.2 银行监管机构推诿拖延行政不作为
• 5.4.3 银行监管机构工作人员行政自由裁量权不当使用影响社会和谐并滋生个人腐败
• 6. 我国银监会及其派出机构行政处罚中自由裁量权不当使用的控制对策
• 6.1 树立正确的权力观
• 6.2 建立和完善银监会内部监督和责任追究与纠错机制
• 6.2.1 建立健全银监会系统内部监督机制
• 6.2.2 建立和完善银监会责任追究的纠错机制
• 6.3 银行业监管部门行政处罚自由裁量基准的调整范围
• 6.4 尽快出台银监会行政处罚裁量基准并建立行政处罚典型案例制度
• 6.5 银行业监管部门行政处罚自由裁量基准的设立主体
• 6.6 银监会行政自由裁量须遵守“正当程序”
• 6.7 完善处罚体制,建立查处绝对分离的工作机制
• 6.8 完善行政处罚程序中的说明理由制度
• 6.9 加强对银监会系统监管干部的教育培训
• 后记
• 参考文献
• 致谢
• 在读期间科研成果目录