陈凤娟【中图分类号】R485【文献标识码】AB【文章编号】1005-0515(2011)03-0279-01
为加强卫生行政执法工作，改变卫生行政执法机构分散、多头、执法力量薄弱、体制不顺等问题。国家卫生部自20世纪90年代末，下大达力量研究和推动卫生监督体制改革。2000年初，卫生部经国务院同意并上中编办、财政部、国务院法制办同意，下发了《关于卫生监督体制改革的意见》，按照依法行政、政事分开和综合管理的原则，理顺和完善卫生监督体制、建立机构合理、运转协调、行为规范、程序明晰、执法有力、办事高效的卫生监督新体制。2005年卫生部又颁发了《卫生监督体系建设的若干规定》以规章的形式进一步确定了卫生监督体制基本形态，将卫生行政部门内设的监督机构与下设的卫生监督执行机构，统称卫生监督机构，赋予卫生监督机构在执法中的相应的法律地位。卫生监督机构作为同级卫生行政部门在其辖区内依法行驶卫生执法职责的执行机构，负责具体的卫生行政执法工作，但是卫生监督机构不具备独立的执法主体资格，不得以自己的名义对外行驶处罚权。
实行卫生监督体制的改革，是完善我国卫生行政执法体制和机制，加强卫生行政部门的宏观调控职能，执行卫生法律职能，加大卫生行政执法力度的一项重大措施。从总体上将符合依法治国和行政执法的要求。从行政法的基本要求上看，卫生监督执行机构应当属于卫生行政机关内专列行政执法工作任务的一个职能机构，其编制、经费和实际工作都应列在行政机关内。由于目前国家实行机构改革，还不能马上将卫生监督执行机构直接并入卫生行政机关，只能依据卫生法制建设的发展，逐步完善，其最终归宿，应当成为卫生行政部门的一部分。
1理顺机构设置应学习借鉴疾控中心的发展经验
卫生部第39号令：卫生行政部门是卫生行政执法的主体，在内部也需设卫生监督机构，卫生监督所（局）是“同级卫生行政部门在其辖区内，依照国家法律、法规行驶卫生监督职责的执行机构”在现行环境中，这种机构设置，带来了卫生监督机构内部的混乱。已经实行机构改革的各级机构名称编制、职能、隶属关系五花八门，监督所有的是公务员管理有的是按事业单位管理，有点“两块牌子一房、两套班子一本账”监督所同是一线执法人员只有食品科的着装增加了执行的层级和工作环境降低了工作效率，有时甚至会增加掣肘。而疾控中心与卫生监督的发展起点基本相同，而他们发展的比较完善本人认为原因有二：一是自上而下各级政府对疾控中心从人力物力、财力上给了大力的支持起到了保障有力社会高度关注的作用（盖新楼填大型设备、车辆）。二是疾控中心职能清晰。
2政府应加强监督队伍人、财、物支持力度
监督所自成立至今一直是人员不稳定，天天在嚷嚷参公管理，2005年《预防医学专业高级专业技术资格标准条件（试行）》发布后，卫生监督员难以继续晋升预防医学职称序列，而参公管理长期没有统一规定，省、市级参公比例只有30%，到来县级就更低。原有的人员是从防疫站分出来的中高级职称的业务人员而新进的人员与卫生专业不符，人员编制与同级的疾控中心和其他职能部门相比相差有50%左右。基层机构人员短缺、单项执法的过度细化使监督力量薄弱与职责繁重的矛盾尤其突出，量化分级管理规定的监督频次难以实现。由于财力有限，人员培训和办公设备仪器的添置较难以适应工作的需要。政府应加强监督队伍人、财、物支持力度才能初进改革成功。
3职能、职责划清并稳定是发展的前提
近年来，化妆品、对象为企业的职业卫生监管、食品生产与流通、保健食品等职能被先后划出，公共场所的管理只有一个公共场所卫生管理条例明确授权卫生防疫机构。卫生局有医政科有监督员与监督所医政科业务职能责任划分不清。本轮机构改革，基层原本期待与食药执法队伍整合，却见到食药只是把消费环节食品安全监管的职能接收了，虽有学校、公共场所卫生监管也因食品监管职能的剥离而不在完整。作为卫生执法的长期龙头、和唯一获准着装的执法业务的食品安全全程监管随着业务的划出而人员流出、士气消磨。卫生监督机构十几年来在改革中摸索前行，职能、职责划清并稳定是发展的前提。
4卫生监督机构只有采取综合执法才能生存
卫生行政综合执法综合执法是相对于单专业执法、单项目执法的过细的专业化分工执法活动而言的。过去多年，卫生行政执法一直处于一种严格、细致的专业化状态，执法队伍分散，力量薄弱。执法活动的对象不是以相对人主体为中心，总体规范卫生行为并实施监督。而是以同一种卫生行政职权的分散状态对应相对人的不同行为，形成了一个行政主体对一个相对人方在行驶行政职权上的多次重复再现。实行卫生综合执法，是按照行政执法原则和卫生行政执法的技术性特点，将国家卫生法律、法规和规章赋予卫生行政部门的各项执法职责（包括医疗卫生机构、采供血机构公共场所及卫生专业人员、卫生专业技术和其他从事与健康相关活动的主体实行许可、准入、进行监督管理、实行行政处罚和行政控制等法律职责）相对集中、综合管理，并按照执法责任制原则划清内部职能，明确执法责任，将卫生行政执法中直接面对相对人的日常工作、现场监督以及与执法相关事物性、技术性、辅助性工作交给卫生行政部门的卫生监督机构统一实施。实现卫生行政综合执法，是卫生监督体制改革、卫生监督体系建设的一项重要目标。即将多年来卫生行政执法中的分散状态相对集中，统一对社会发生卫生行政执法行为，使卫生行政主体一次性监督检查行为，可以同时对相对人各种与卫生相关的行为实施检查，克服对一个相对人的卫生行政职权的重复行驶问题。综合执法的目标和措施与依法治国基本方针与依法行政的原则是完全一致的，符合法律规定的相对集中行政处罚权的基本精神。是将卫生行政执法中的一部分环节相对集中，由卫生行政部门内的一个机构集中办理，统一对外形象、集中执法力量、加大执法力度，卫生监督机构只有采取综合执法才能生存。
作者单位：165100黑龙江省呼玛县卫生局卫生监督所