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摘要：《国土资源部办公厅关于加强公示地价体系建设和管理有关问题的通知》(国土厅发〔2017〕27号)要求，2017年8月1日开始，各地新发布的基准地价体系应包含公共服务项目用地基准地价。而现有的城镇土地分等定级规程和土地估价规程仅对商服、住宅、工业三种土地用途的土地定级和基准地价评估作出规定。因此研究公共服务项目用地基准地价评估思路和方法，能够丰富现有基准地价体系，且对制定公共服务项目基准地价极具现实指导意义。
关键词：公共服务项目用地；基准地价；公共服务类项目；基础设施类项目
引言
针对当前公共服务项目用地基准地价评估存在的评估对象及覆盖地类范围、用地归类标准不统一，基准地价体系比较混乱等问题，提出应重点构建区分公共服务类与基础设施类两个不同用地类别、四大地类全覆盖的公共服务项目用地基准地价体系。在此基础上，基于土地市场的区域性特征及不同城市公共服务项目用地有偿使用改革实际需要，细化建立基于二级分类用途为主的细化用途基准地价体系或用途修正系数，以提高基准地价体系的规范化管理及实际运行效果。
1构建公共管理与公共服务用地基准地价体系的必要性研究
1.1政策演进
2008年1月，国务院《关于促进节约集约用地的通知》（国发[2008]3号）明确提出，今后对国家机关办公和交通、能源、水利等基础设施、城市基础设施以及各类社会事业用地要积极探索实行有偿使用。同年7月，在全国国土资源厅局长座谈会上，国土资源部明确提出要落实3号文要求，逐步对上述用地实行有偿使用。2016年12月，国土资源部等八部委《关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》（国土资规[2016]20号）要求市、县政府应依据当地土地取得成本、市场供需、产业政策和其他用途基准地价等，制定公共服务项目基准地价。2017年8月1日前已发布的基准地价体系，缺少公共服务项目用地基准地价的，市、县国土资源主管部门应抓紧组织补充制订。各地提交备案的基准地价体系应包含公共服务项目用地基准地价。
1.2现实需要
随着社会资本进入多个基础领域和服务领域，以及新兴业态的快速发展，建立公共管理与公共服务用地基准地价体系已成为大势所趋，是进一步推进土地有偿使用制度改革的客观要求，也是地方发展的现实需求。2008年以来，全国虽有多个省市完成了公共管理与公共服务用地、特殊用地等的基准地价成果编制，在一定程度上满足了地方发展与管理的需要，但并未对公共管理与公共服务用地基准地价编制的技术体系，管理应用进行全面研究。从全国多地实践情况来看，技术层面对于公共管理与公共服务用地定级、估价等的操作模式不一；成果表现形式也不同。如，技术层面，以往做法中，大多在编制商服用地、住宅用地和工矿仓储用地基准地价的基础上，设置用途修正系数笼统得到公共管理与公共服务用地的价格，且用途修正系数缺乏有力的理论支撑和数据支撑；大多无土地定级过程，定级成果直接采用商服用地、住宅用地或工矿仓储用地的级别，不能体现公共管理与公共服务用地的特点、差异和分布规律。完整构建公共管理与公共服务用地基准地价技术体系，编制相应定级、估价成果和地价修正体系，可以客观反映公共管理与公共服务用地的自然属性、社会属性和权属特征，提升成果的科学性与实际管理的应用程度。
2公共服务项目用地特点
采用政府和社会资本合作模式建设项目为能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化、体育等，其用地特点为:
2.1多为公共服务或民生保障或城镇基础设施建设领域，其用地具有显著的社会效益和生态效益，具有正外部性。
2.2市场价值的隐含性。其用地一般不直接创造经济价值或者收益很小或无收益，收益有的很难直接界定。有的项目有垄断收益，如机场用地、港口码头用地。
2.3政府征收的强制性。国家可以按照法定程序强制征地用于该类项目建设。
2.4该类用地原多以划拨方式供地。出让、租赁、抵押、作价出资或入股的交易案例少。
3公共服务项目用地基准地价体系建设的问题研究
3.1用地构成复杂，基准地价评估的对象及覆盖地类范围不统一
公共服务项目用地构成复杂，通常是指各类公益事业和公共设施建设占用的土地的统称。目前国内外关于公共服务设施的概念尚未形成统一认识，我国现行相关用地分类标准也没有明确的公共服务设施用地类别。对照《土地利用现状分类》（GB/T21010-2017），公共服务项目用地大致涉及公共管理与公共服务用地（08）、特殊用地（09）、交通运输用地（10）、水域及水利设施用地（11）等4个一级类，但对于其用地的含义及具体构成社会各方认识不尽统一，导致各地公共服务项目基准地价评估对象的界定及所覆盖的地类范畴不尽统一。纵观各地实践，大多数城市将之限定为文教体卫等公共管理与公共服务用地，建立对应于大类用地或细分二级类的基准地价体系，但也有部分地区如浙江省的大多数城市将评估对象拓展到公共管理与公共服务用地、交通运输用地、水域及水利设施用地、特殊用地等四个一级类或细分二级类，基本实现了公共服务项目基准地价评估地类的全覆盖。建立公共服务项目基准地价体系的目的主要服务于扩大国有土地有偿使用范围、深化土地使用制度改革的现实需要。从扩大国有土地有偿使用范围的相关政策导向看，公共服务项目有偿使用并非仅限于公共管理与公共服务用地领域，还涉及交通、水利、特殊用地领域。因此，为提高基准地价的应用价值，笔者认为公共服务项目用地基准地价评估对象界定应坚持“四大地类全覆盖”，但在具体细分类型上可依据各地实际实行弹性管理、区别对待，如军事设施用地、使领馆用地等可不必纳入。
3.2用地归类标准不一，基准地价体系总体比较混乱
公共服务项目用地类型多样，地类划分标准多样，各地实践中建立的基准地价体系不尽统一，总体比较混乱，大致存在以下情形：一是主要针对公共管理与公共服务用地、交通运输用地等一级类建立大类用地基准地价体系；二是主要以《土地利用现状分类》二级类为主，建立多个不同类别细分用途基准地价体系，如区分机关团体、科教、医卫慈善等不同用地的基准地价，等等；三是基于土地市场管理现实需求建立个别类别的基准地价体系。同时，在用地归类上，由于相关用地标准、管理政策在用地分类上的不一致，各地公共服务项目基准地价在具体用地分类方式、用地含义或适用范围等方面存在巨大差异。综合来看，大多数城市是以《土地利用现状分类》（GB/T21010-2017或2007）确定的二级类为基础，通过地类适当归并或细分后加以确定，但具体的归并、细分则存在较大差异。
结语
基于公共服务项目用地在土地利用、土地市场发展及评估现实条件等方面的特殊性，笔者认为当前条件下采用类比修正法是公共服务项目基准地价评估的优选路径，确保最终确定的基准地价水平不低于土地取得成本、土地前期开发成本和按规定收取的相关费用之和。
参考文献
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