论文摘要
论文主要围绕中央政府和地方政府的权限划分问题展开研究,选取土地管理领域为研究对象,对地方政府具体的土地管理权限进行细致的界定。地方政府及其职能部门主要有以下三方面土地管理权:土地征收权、规划编制和执行权、土地使用许可权。其中,有的属于地方政府,有的依法属于相关职能部门。土地征收权由中央政府和地方政府共享。划分中央和地方政府权限的标准是被征收土地的性质和面积。从历史的角度来看,地方政府的土地征收权限正在被逐步缩减,并且这种权力的行使方式和过程已受到中央政府越来越多、越来越细的控制。土地利用总体规划的编制权属于地方政府,而审批权则属于中央政府。地方政府对其辖区内土地利用的总体安排并没有绝对的权力。土地开发整理规划的编制权和审批权都不属于地方政府。行政法规将编制权直接授予地方政府职能部门,审批权则授予相应的国务院主管部门。从法律的角度而言,地方政府职能部门行使这些权力的主要依据是行政法规或者部门规章。地方政府对此没有太多的干涉空间。土地使用许可权属于地方,但已越发部门化。地方投资主管部门、规划部门和土地管理部门基于法律和行政法规的授权分享了这一权力,而它们行使这一权力主要受中央制定的法律、行政法规、部门规章和行政规定的规制,并非由地方政府控制。地方政府的职能部门尽管是地方政府的组成部门,但由于其职权来源于法律、行政法规的直接授权,而不是来自于地方政府的授权或者委托,因而其职权行为主要受法律、行政法规的直接约束。地方政府一方面不能越位代替其职能部门行使职权,另一方面也不能违反法律规定干涉地方政府土地管理部门行使职权。从这个意义上说,地方政府土地管理部门的职权并不当然等同于地方政府的土地管理权。但在权力实际运作过程中,地方政府基于所掌控的财权和人事任免权,仍能对其职能部门的行为予以有力的制约。为此,中央进行了一系列改革。这种改革主要集中在人事任免、财政管理和监督体制上。在人事任免制度上,建立国土资源部门省级以下垂直管理体制,削弱地方政府对其职能部门的控制力。在财政体制的改革上,规范了政府财政管理体制,加强了中央对地方的财政控制,削弱了地方政府干涉部门行为的动力。在监督体制上,建立了土地督察制度,打破了行政疆域的界限,加强了对地方政府的监督。但是,这些改革的效果并不是很理想。其实,中央和地方政府间博弈的根本原因,在于已经形成的地方利益在现行的制度框架内,尤其在决策程序中还缺乏表达的途径和机会。地方利益既然不能在决策程序中有效表达,那么就会在执行程序中通过各种方式表达出来,从而导致在土地管理领域中央和地方之间的纷纷扰扰。这就要求,我国应当尽快建立地方利益的表达机制,改变权力授权方式,从地方政府部门直接负责转为地方政府的概括负责。应当说,这种变化目前正在悄悄进行,中央已越来越多地把土地管理权概括授予地方政府。
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中文摘要英文摘要导论一、研究缘起与视角（一） 问题的缘起（二） 研究的视角二、文献综述（一） 地方政府研究文献综述（二） 土地管理研究文献综述（三） 财权、人事权与事权关系的研究文献综述三、研究任务、思路与框架（一） 研究任务（二） 思路与框架四、研究意义与研究方法（一） 研究意义（二） 研究方法第一章 地方政府土地管理权的梳理第一节 地方政府土地管理权研究的前提一、本文研究中地方政府的界定二、本研究的宪政前提（一） 地方政府的法律地位（二） 地方政府的职权第二节 地方政府土地管理权的类型化一、土地的分类（一） 按所有权标准的分类（二） 按土地用途标准的分类二、地方政府土地管理权从混沌到类型化（一） 计划经济体制下土地管理权的混沌（二） 市场经济体制下土地管理权类型的明晰第二章 地方政府土地征收权的边界第一节 土地征收制度一、土地征收与土地征用二、土地征收与城市房屋拆迁第二节 地方政府土地征收权的内容一、土地征收批准权（一） 计划经济体制下的地方政府土地征收权（二） 以经济建设为着眼点的地方政府土地征收权（三） 以耕地保护为目标的地方政府土地征收权二、土地征收安置补偿标准的决定权（一） 征收耕地的安置补偿标准（二） 征收其他土地的安置补偿标准第三节 地方政府土地征收权的变动及其原因一、地方政府土地征收权限变动的趋势（一） 制度层面地方政府土地征收权的缩减（二） 实践中地方政府土地征收的失范二、地方政府土地征收权限变动的原因（一） 地方政府进行土地开发的动力（二） 中央政府对地方政府土地征收权的限制本章小结 土地征收权的实质——土地发展权的国有第三章 地方政府土地规划权的边界第一节 土地规划和土地规划权一、土地规划的种类（一） 土地利用总体规划（二） 土地开发整理规划二、中国土地规划的发展历程（一） 土地利用总体规划的发展历程（二） 土地开发整理规划的发展历程三、土地规划权的内涵第二节 土地利用总体规划权一、土地利用总体规划制定权的变迁二、地方政府的土地利用总体规划制定权（一） 编制权（二） 审查同意权（三） 审批权三、土地利用总体规划的执行权第三节 土地开发整理规划权一、土地开发整理规划的编制和审批权（一） 地方土地开发整理规划的编制和审批主体（二） 地方土地开发整理规划权所受的的限制二、土地开发整理规划的执行权（一） 资金的保障（二） 地方政府所受的限制本章小结 土地规划的两种执行模式第四章 地方政府土地使用许可权的边界第一节 土地使用许可权的依据一、从建设用地计划到土地利用年度计划（一） 建设用地计划（二） 土地利用年度计划制度的变迁二、城市规划（一） 城市规划制度的发展脉络（二） 城市规划体系三、城市总体规划与土地利用总体规划间的关系（一） 规划空间上的从属性（二） 规划侧重点不同（三） 规划控制指标不同（四） 城市总体规划与土地利用总体规划的协调第二节 城镇土地使用许可权一、城镇土地开发建设的程序（一） 以建设项目为单位的土地开发程序（二） 以规划为基础的土地开发程序（三） 土地储备制度下的土地开发程序二、城镇土地使用许可权的内容（一） 固定资产投资审批权（二） 用地许可权（三） 建设许可权第三节 农村土地使用许可权一、农村土地所有制二、农村土地使用制度三、农村土地使用制度改革（一） 农村土地使用制度改革的背景（二） 农村土地使用制度改革的法律依据四、农村土地使用制度改革对地方政府权力的影响本章小结 地方政府执行程序中的利益表达第五章 对地方政府土地管理权的监督第一节 土地督察制度建立前的监察权一、对地方政府土地管理权的监察二、对地方政府土地管理权的内部监督第二节 土地督察制度下的监察权一、土地督察制度的建立（一） 建立土地督察制度的法律依据（二） 土地督察制度建立的过程（三） 土地督察权的内容二、土地督察制度的特点（一） 跨区的督察体制（二） 决定权、执行权与监督权的分离（三） 监督的重点为省级政府本章小结 所有者和管理者的双重身份第六章 财税制度对地方政府土地管理权的影响第一节 城镇土地使用税对地方政府财政的作用一、城镇土地有偿使用制度建立的背景（一） 计划经济向市场经济的转轨（二） 城镇土地有偿使用费成为城市建设资金的主要来源二、城镇土地有偿使用税是地方政府稳固的财政来源第二节 土地出让制度对地方政府财政的影响一、对地方政府土地管理权的拓展和限制（一） 城镇国有土地出让的权限（二） 土地出让方式的变革二、土地出让收入的中央与地方分成（一） 对土地出让收入的界定（二） 中央与地方的分成三、土地出让金在地方政府财政中的地位（一） 土地出让金收入是地方财政的一大支柱（二） 地方土地出让金管理和使用的随意性第三节 财政体制对地方政府土地管理部门的影响一、地方土地管理部门对地方政府的财政依赖（一） 分税制改革（二） 地方政府土地管理部门的经费来源二、财政依赖关系对土地管理部门行为的影响（一） 地方政府及其工作人员成为土地违法的主体（二） 地方政府“违法”的制度原因本章小结 财权与事权的关系第七章 人事制度对地方政府土地管理权的影响第一节 人事管理制度和土地管理机构的沿革一、人事管理制度的变迁二、土地管理机构的沿革（一） 多元的土地管理机构（二） 从国家土地管理局到国土资源部（三） 省级以下国土资源管理体制改革第二节 人事任免制度的变迁对土地管理部门行为的影响一、地方土地管理部门人事任免权的变动（一） 人事任免权的属地化（二） 人事任免权的部门化二、地方土地管理部门所面临的双重压力（一） 来自上级主管部门的压力（二） 来自本级政府的压力本章小结 人事任免权与事权的关系结论 地方政府权力配置的现状一、地方政府部门的权力并不等于地方政府的权力二、地方政府制约其职能部门的方式：财政制约和人事制约三、地方政府权力配置模式参考文献攻读博士学位期间的论文发表与课题研究致谢
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