中国市管县体制变迁与制度创新研究

论文摘要

所谓的市管县体制,简而言之,就是由市管辖若干县,以经济发达的城市为核心带动周围农村地区共同发展的行政管理体制。这一体制涉及到二个层面的内容:一是从层级治理角度看,市管县体制就是省县间的中间层政府——地级市以上级政府的身份对下级地方行政单位——县进行管辖。二是从功能作用角度看,市管县体制就是由经济发达的城市政府带动经济相对落后的周围农村地区,实现城乡协调发展的一种体制。这一体制诞生于计划经济时代,曾经发挥了重要的功效。随着社会制度背景的变迁,市管县体制的绩效日渐甚微,改革这一体制的呼声日益加涨。研究者从不同的视角,提出了不同的改革主张。本文主要从市管县体制涉及的二个层面入手,对这一体制的变迁与发展进行研究。一是地方政府的层级结构的视角。从这一角度分析发现,市管县体制的诞生是基于政府层级治理的客观需要。但是从目前的运行状况看,出现了一系列列问题,例如职能定位不清,市县竞争加剧;政府职能“空心化”,行政效率低下;管理幅度不均,有悖管理原则等。随着我国经济、交通、通讯等物质条件的改善,借鉴国际经验,省的管理幅度较之原来可以适度的扩大。因此,从治理层级角度看,目前的市管县体制绩效并不显著。因此,应该以取消市管县体制为突破口,推行省直管县改革。二是从功能作用角度探讨市与县之间的协调发展。市管县体制设置的最主要目的之一就是通过市管县,实现以城带乡、城乡协调发展。市场经济体制的建立,使依靠行政手段来实现城乡共同繁荣的体制失去了存在的制度环境,而且目前的绝大多数地级市主动辐射有限,带动作用不强。鉴于此,应该建立起新型的城乡关系,即取消市管县体制,实行市县分治,省直辖市、县,在市县平等的基础上,构建跨行政区协调合作机制,实现城乡一体化。当然这些改革要以政府职能转变为前提条件。另外,为了更好地实现地方治理,现阶段,进行地方政府体制改革势在必行,其主要方向是从城乡合治向城乡分治、从区划行政向区域经济一体化、从等级集权向适度层级分权发展。综观全文,除序言外,论文主体部分共有五章的内容。第一章市、县历史关系的嬗变及对市制的影响。研究市管县体制,无可避免地首先要对中国的县制及市制进行分析。县属于一般地域型建制,其主要任务是对辖域内的乡村进行管辖。市是城镇型地方行政建制,是为实现城市地区治理需要而设置的。在市建制的历史发展过程中,随着城市地位的日益重要,市在行政上的地位也日益上升;从县辖至市县并立,进而有部分市的行政地位高于县,甚至与省并立。随着市制的发展和市县关系的演变,市制属性也发生了很大改变,由原来的设置在城市地区的、对辖区居民进行直接管理的基层行政单位演变为一种具有一般地方行政建制特征的广域型建制,这就使中国的市制显现出一些与西方国家不同的独有特点。第二章市管县体制兴起与发展。目前,中国地级建制是承袭抗日战争时期的行政督察专员公署演化而来。当前的主要形式是地区行署、盟、地级市和自治州。建国后至今,我国地级建制经历了虚虚实实的发展过程。市管县体制萌芽于抗战期间汪伪政府在上海的举措,后来经历了建国初期的短期设置,“大跃进”时期的第一次发展高潮(这一时期甚至已经通过立法,将市管县体制作为一种正式体制),1966年至1982年间的大起大落和20世纪80年代后的再次发展高潮(这一次的发展规模和速度超过历史上的任何一次)几个阶段。第三章论证了改革以来,市管县体制兴起的制度背景及动力机制。上个世纪80年代,为了打破城乡分割,实现以城带乡,市管县体制再次兴起。这次兴起一方面是基于政府层级治理的客观需要,更主要的是当时的制度环境为这一体制运作提供了最重要的支撑条件。上个世纪80年代,中国正处于计划经济体制下,城市化的发展和农村的经济改革的加快需要城市与乡村的融合,于是以行政手段来干预城乡区域资源配置,推进城乡共同发展成为必然性选择,市管县体制就是这种选择的产物。第四章分析了现行制度背景下,市管县体制的运行中出现的矛盾与困境。从1983年试行市管县体制再今天,二十几年的时间过去了。经济体制已经从计划经济到有计划的商品经济发展到如今的市场经济,社会、经济、政治环境与中央决定试行市领导县体制的20世纪80年代初相比,已经发生了巨大变化。在此背景下,市管县体制的绩效并不乐观,主要表现为:主动辐射有限,带动作用不强;职能定位不清,市县竞争加剧;政府职能“空心化”,行政效率低下;管理幅度不均,有悖管理原则。第五章探讨市管县体制的改革出路。当时当初市管县体制的制度背景已经发生了根本改变。随着市场经济的发展、城市化进程的加快,这一体制的弊端和局限性也日益突出,因而笔者比较赞成多数学者支持的省直管县改革。笔者认为,转变政府职能,合理划分政府间权限是政府层级改革的前提条件。减少行政层级,实行省直管县是市管县体制改革的根本出路,但是实行省直管县并不能一蹴而就,具体的路径是强县扩权,市县分治,省直管县,分省减幅。另外,在市县平等的基础上,构建跨行政区协调合作机制,实行城乡一体化是建立新型城乡关系的必然趋势。第六章从理论上阐析了治理层级演化的特征与当前地方政府治理层级优化的制度选择。制度的变迁为治理层级的演化提供了支持条件,而层级的演化是为了适应变革的环境,中国历史上的层级变迁的特征为今天的层级治理改革提供了宝贵的经验。为了更好地实现地方治理,现阶段,地方政府治理体制应该进行一系列改革,具体而言,在行政建制方面,从城乡合治向城乡分治发展;在区域治理方面,从区划行政向区域一体化发展;在政权结构方面,从等级集权向适度层级分权发展。

论文目录

• 内容摘要
• Abstract
• 序言
• 一、问题的提出
• 二、本文涉及的若干概念
• （一）地方行政区域、地方行政单位、地方行政建制与行政区划
• （二）地方政府的层级结构与管理幅度
• （三）市管县体制及本文对地级地方行政建制的界定
• （四）一般地域型建制与城镇型建制
• 三、研究的进展
• 四、本文的研究视角和研究框架
• （一）论文的研究视角
• （二）本文的研究框架
• 五、论文的研究方法
• （一）历史的分析
• （二）比较分析
• （三）实证的分析
• 第一章 市、县关系的历史嬗变及对市制的影响
• 一、中国的县制
• （一）县制的产生
• （二）县制在中国的发展
• 二、中国的市制
• （一）市制
• （二）市制在中国的发展
• 三、市与县关系的历史嬗变
• （一）市县关系的内涵
• （二）市县关系的演变
• 四、市与县关系的历史嬗变对市制的影响
• （一）市制属性的演变
• （二）我国市制的特点
• 第二章 市管县体制兴起与发展
• 一、建国后我国地级建制的演变
• （一）由行政督察专员制度到专区及自治州的出现（1949～1966年）
• （二）由专区到地区（1967～1978年）
• （三）从"地"到"市":市管县体制的兴起（1979年至今）
• 二、市管县体制沿革
• （一）市管县体制的萌芽（1926～1958年）
• （二）市管县体制发展的大起大落（1958～1966年）
• （三）市管县体制的复苏与重新推广（1966～1982年）
• （四）市管县体制的迅速发展与膨胀（1983年至今）
• 第三章 改革以来市管县体制兴起的背景及动力
• 一、政府层级治理的客观需要
• （一）人口因素
• （二）面积因素
• （三）国家结构与地方政府体制
• （四）地区模式显现出无法避免的体制弊端
• 二、城市化与城乡一体化的需求
• （一）城市化及以城带乡
• （二）计划体制及城乡一体
• （三）城乡分割及市县合治
• 第四章 市管县体制中的矛盾与困境
• 一、主动辐射有限,带动作用不强
• （一）功能失效的根本性因素:经济体制变革
• （二）"马"与"车"不匹配
• 二、职能定位不清,市县竞争加剧
• （一）市管县体制下地级市的双重职责
• （二）市管县体制引发的市县冲突
• 三、政府职能"空心化",行政效率低下
• 四、管理幅度不均,有悖管理原则
• 第五章 市管县体制的改革出路
• 一、市管县体制的存、废之争
• （一）省直管县
• （二）"强市论"
• （三）"州府重建论"
• 二、市管县体制改革的路径选择
• （一）重新界位政府职能,合理划分政府间权限
• （二）调整治理层级,实行省直管县
• （三）构建平等基础上的跨行政区协调合作机制
• 第六章 地方政府治理层级的演化与优化
• 一、地方政府治理层级演化的历史回顾
• 二、地方政府治理层级演化的特征
• （一）二级制与三级制间循环演变
• （二）行政建制由虚到实进行转变
• （三）地方政府治理层级演变的启示
• 三、地方政府治理层级优化的制度选择
• （一）行政建制:从城乡合治到城乡分治
• （二）区域治理:从区划行政到区域一体化
• （三）政权结构:从等级集权到适度层级分权
• 参考文献
• 后记