薛致远1廖乃莹2(1.中国政法大学，北京100088：2.华北电力大学，北京102206)
中图分类号：DF36文献标识码：A文章编码：1003-2738（2012）03-0000-02
摘要：行政行为作为行政法学的核心概念，引起了学者广泛的关注与研究。行政法是规制行政主体之行政行为并保障其趋向合法性与合理性的法律及法律学科，因而整个行政法学理论都可从行政行为的基本范畴中寻找到它的渊源与归宿！[1]我国建立了以行政行为理论为核心的行政法学理论，但行政行为的研究一直处于一种薄弱的状态而无改进，尤其是理论界认为法律只能对人设定权利义务，因而行政行为只能针对人。然而，德国的行政法学者在20世纪提出了“对物行政行为”的概念，并规定于《德国联邦行政程序法》中。该概念的提出对行政行为理论和实践的发展具有重大意义。
关键词：行政行为；行政主体；行政处分
一、导论
（一）“道路交通管理中限行措施”引出的问题。
道路交通限行措施在国内外非常普遍。澳大利亚的悉尼市区在海港大桥的高速公路上实行上班期间“四进二出”和下班期间“四出二进”。在美国，90%的市区道路实施单向通行。法国巴黎也有1000多条单行道。我国部分城市也在不同程度上制定和实施了道路交通限行措施，比如北京在奥运期间实施了两个月的机动车单双号限行措施。奥运会结束之后，该市实施五环路内道路机动车按车牌尾号每周停驶一天的措施。广州在亚运会期间于市区内实施“早七晚八”的单双号限行措施。
无论是国外的单向通行限行措施，还是国内的单双号限行措施，都是为了缓解交通拥堵的状况，改善城市的空气质量而实施的，这样一些措施在对城市管理产生良好效果的同时，也对相关人群产生了一定的影响。比如机动车所有人的利益、乘车人的利益、机动车制造商的利益、公民便捷出行的利益等等。
那么，交通道路管理中的限行措施之性质为何？是抽象行政行为亦或是具体行政行为？利益的相关人是否可以从行政诉讼的途径来请求审查该行为？
（二）被学者忽视的概念——对物行政行为。
在我国，行政诉讼的受案范围取决于行政行为的性质，即该行政行为是否为具体行政行为。具体行政行为的两个最基本特征是“特定人，特定事”。按照这样的理解，交通道路管理中的限行措施的利益受影响人就无法提起行政诉讼。
那么，交通道路管理中的限行措施是否属于抽象行政行为呢？这需要从抽象行政行为的概念说起。行诉法解释第三条中规定了抽象行政行为是“针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件”，其特征概括为“不特定人，不特定事，能反复适用”。而交通道路管理中针对某一路段的限行措施对于使用该道路和受到该措施影响的人来说是不确定的，但是该路段却是确定和唯一的，限行措施也是确定的。这类行为的特征在于针对的对象是特定的物，事项也是确定的，但是涉及的人却是不确定的。因此，这类行为也具有具体性。并且，物的特定性使得与物有联系的人也能够确定下来，该行为就具有了具体行政行为的特征。但是按照现行法律的规定，上述行为中受到影响的利益相关人并不能对该行为提起行政诉讼。
这一事实说明，具体行政行为和抽象行政行为的划分方式是有缺陷的，二者之间存在着“灰色地带”，并非具体行政行为之外的其他行为都属于抽象行政行为。那么，如何解决这一缺陷呢？
通过对上述的分析，我们可以发现，该案例中限行措施是特定的，该措施针对的对象是在规定的时段和规定的路段上行驶的机动车辆，据此也可以确定出与该对象相关的人员。因此，该行为具有“特定物，特定事，能反复适用”的特征。这类行为在德国法上被称为对物行政行为。对物行政行为概念的提出对于行政法学理论产生了重要影响，产生了对物行政行为与对人行政行为的范畴。
二、对物行政行为肇始
（一）概念的提出。
在德国，行政行为有具体和抽象的区别。德国将针对范围或数量不特定的事件和公民的抽象、一般的规则称为行政规章和法规命令，而将针对具体事件的行为称为行政处分，不过这里的“具体性”随着实践的发展有了与一开始不同的理解，对物行政行为就是在这种背景下提出来的。[2]
在德国，“行政处分”的概念最早是由奥托•迈耶揭示的，他将行政处分定义为：行政行为在具体情况中决定臣民的权利和义务。[3]目前，德国《联邦行政程序法》将行政处分定义为：“行政机关为规范公法领域的个别情况采取的具有直接对外效力的处分、决定或其他官方措施”。[4]毛雷尔认为，行政处分就是“行政机关对具体事实作出的具有直接外部法律效果的处理行为”。[5]可见，具体性是行政处分的基本特征之一。这一特征将行政处分与行政规章、法规命令区分开来。
《联邦行政程序法》第35条还规定了一般处分（一般命令）的基本概念。该款规定：“一般处分是一类行政行为，它针对依一般特征确定或可确定范围的人，或涉及物的公法性质或公众对该物的使用”。[6]一般命令通过行政行为的特征和其他自己特征得以界定。如同行政行为，一般命令也是行政机关针对特定事件采取的对外产生法律效果的主权措施。一般命令的特殊性在于处理行为收件人。[7]
《联邦行政程序法》通过之前，通行观点认为一般命令是这样一种行政行为：针对的不是特定的一个人，而是一个特定的或者可以确定的人群。关键在于，处理行为作出时，收件人的范围是客观确定的和可以个别化的——不同于法律规范，适用于尚未确定的人群。[8]德国传统理论在相对人是否特定的判断上采取的是以行政行为“作出时”作为基准点。在行政行为作出时，与具体时间相关联的相对人才能确定和具体化。而在法规命令发布时，在其规制的范围内，任何人均有成为该法规命令所规定的权利义务的主体。此时，对物行政行为的概念是不存在的，因为仅仅针对物的性质和使用规范所发布的命令，在发布时并不能确定相对人的范围。
德国《联邦行政程序法》的通过具有重要意义。它对于传统理论上的“一般处分”理论有所扩张，提出了对物行政行为。
首先，这种扩张体现在对“作出时”基准点的舍弃。传统理论在判断一个行为是行政处分还是法规命令时采取的是以行政行为“作出时”作为观察的基准点。如果在行政行为作出时可以确定相对人的是行政处分，如果在行政行为作出时不能确定相对人的一般认为是抽象的法规命令。比如行政机关禁止相对人进入一栋即将倒塌的楼房,该行为虽然是针对具体事件所为,但该行为做出时相对人却是不特定的,究竟哪些人有进入该楼房的可能性并不能确定,即相对人的范围是不确定的、开放的,因此该行为并非一般处分,而且,在这种情况下,由于相对人范围的开放性,必然形成对当时尚不确定的未来多数事件的规制,因此由于相对人的不确定性,该行为也很难说是针对“具体事件”的,因而更难说是行政处分。[9]但是根据德国《联邦行政程序法》第35条第2款规定，行政行为的相对人无需在行为作出时就具体确定，只要依“一般性特征”能够确定相对人的范围即为一般处分，而不论是在行政行为作出时还是在行为作出之后。上述案例中行政机关禁止相对人进入一栋即将倒塌的楼房的命令是一般处分，因为根据该楼房的所有人、占有人、相邻人及通行人等特征可以确定该命令涉及的相对人范围。
其次，根据《联邦行政程序法》第35条第2款的规定，对物的一般处分分为两种类型，一是规定物的公法性质或法律状态之处分，二是确定物的共同使用之处分。前者比如街道名称或门牌号的变更、步行街的划定、自然保护区的划定等，虽然都只是针对“物”而为之，但也会间接影响到人的权利义务，相对人的范围也会因此而确定。后者比如公共图书馆的使用规则、公共博物馆的参观规则等，该类处分在作出时并不能确定到具体的利用者、参观者，但是可以凭借“物的共同使用”这一特征确定其相对人的范围。
（二）概念的质疑。
对物的行政行为是学理上提出的一个特殊的法律概念，最近才被判决所采用。该行为的概念、理由、适用范围和法律后果在有关对物的行政行为的代表性理论中尚存在争议，在学理上普遍遭到怀疑甚至反对。[10]
始终存在反对对物行政行为的法理观点，因为法律只能对人设立权利义务，因而只能针对人。对物的行政行为使人们认为存在着一种不完全的处理行为，类似于不完全的法律规范，需要针对人的法律规定予以填补和具体化。[11]在未予填补和具体化之前，有关物的行政行为属于法规命令的范畴。
赞成对物行政行为概念的学者认为，对人行政行为和对物行政行为虽然存在着一些客观的区别，但是二者都是针对特定人的行政行为，客观上的区别并不能构成反对对行政行为在法律上予以分别判断和对待的正当理由。如果对物行政行为作为独立的法律概念有自己的法律规则，须将其限制于仅与财产有关的处理行为，以明确其法律属性和法律地位。据此，它只能以物而不能以人为收件人；对人所产生的法律效果只能是“间接的”，即与物有关、必须承受物法上的处理行为后果的人。[12]可见，对物行政行为关注的是通过物的特定性来确定行为的具体性，而非通过物的特定性来确定行为相对人的范围。
三、对物行政行为的内涵
（一）对物行政行为的定义。
沃尔夫等人将对物行政行为界定为：“是指通过认定或者赋予物以特定法律性质的财产法上的状态处理行为，只对人间接产生法律效果”。[13]该表述准确地把握了对物行政行为的基本特征。通俗地说，对物行政行为就是行政主体运用行政职权，通过设立、变更、废止具有公用性的特定物，或者规定特定物的使用规则的单方行政行为。
（二）对物行政行为的特征。
对物行政行为作为行政处分的一种，具有行政处分的基本特性，包括行政性、特定性、对外性、法律效果性和可诉性等。但与其他行政处分尤其是对人行政行为相比，对物行政行为又具有独特的特征。
1.对物行政行为的对象是物本身。这里的物并不关心所有权归谁所有，关键在于通过行政行为作用后的物是否具有公法上的性质，因此，这里的物可以是国家所有的物，集体所有的物，私人所有的物，甚至是无主物。
2.对物行政行为的客体是物的权能。通过行政行为的作用，物的权能发生改变，具有了公法上的性质。
3.相对人是否特定在所不问。对物行政行为关心的是通过物的特定性来确定行为的具体性，而非通过物的特定性来确定行为相对人的范围，因此，对物行政行为并不要求相对人是确定的或者是可以确定的。
（三）对物行政行为与对人行政行为的关系。
对人行政行为与对物行政行为是行政处分领域下的一对范畴，以行政行为受领者不同为划分标准。对人行政行为就是行政主体针对特定事件，以人作为行为的直接受领者，要求相对人为或者不为一定行为的行政行为。对物行政行为是行政主体针对特定的物，以物为行为的直接受领者，通过规定物的公法性质或物的一般使用来影响相对人权利义务的行政行为。
对人行政行为与对物行政行为的联系体现在几个方面。第一，都是行政处分，具有行政处分的全部要件和特征。第二，都具有规范功能，都会对相对人的权利义务或者物的权能产生影响。第三，都会影响到相对人的权利义务。对人行政行为直接对相对人产生影响，对物行政行为通过对物的处分来对相对人产生影响。
对人行政行为与对物行政行为虽然存在一定的联系，但是二者的区别才是主要的，是我们区分两者的意义所在。具体来说，二者的区别主要体现在以下几个方面：
1.行为的受领者不同。对人行政行为的受领者只能是人，对物行政行为的受领者只能是物。
2.主体不同。对人行政行为中的主体包括行政机关和相对人双方，而对物行政行为是单方行政行为，主体只能是行政机关。
3.客体不同。对人行政行为的客体范围比较宽泛，包括人身权、财产权、行为等；而对物行政行为的客体只能是物的权能，包括对物的占有、使用、收益、处分的权利。
4.生效要件不同。对人行政行为以相对人受领为生效要件，而对物行政行为在行为作出时即生效。
四、对物行政行为的研究意义
（一）理论意义。
应松年教授在其著作中写道“行政行为是行政法上最重要、最复杂、最富有实践意义、最有中国特色，又是研究最为薄弱的一环”。[14]其中，对于行政行为分类的科学化程度，又被认定为行政法学研究成熟程度的标志。可见，行政行为分类是行政行为理论中一个非常重要的问题。
目前在国内，学者对行政行为的分类问题进行了深入研究，并取得了不小的成绩。但是，由于分类的方法和标准的差异，学者在行政行为究竟有哪些分类的问题上意见不尽相同。少的主张只保留五六种，多则认为应当保留二十余种。[15]尽管存在如此之多的分类方法，但是行政机关在面对各种事件时究竟应当采取何种行政手段并不是可以确定的，行政机关不会死板地去套用行政行为的分类理论。并且，在实践中新出现的不同于传统行政行为的一些新型行政行为也对现代行政法分类理论造成了冲击。因此，我们需要对行政行为的分类方法重新进行审视。
对人行政行为和对物行政行为是对行政行为的新分类，通过对这对范畴的研究，就可以更好地理解其内涵从而指导实践，同时也引发了对具体行政行为认识的反思，从而对诉讼受案范围的研究、行政救济的研究、行政程序的研究提供新的思路。
（二）实践意义。
行政程序化是法治的核心要素之一。通过行政程序对行政权力进行规范，保障相对人的合法权益，提高行政效率，是政府和公众普遍关注的问题。任何行政行为的作出都要遵循一定的行政程序，因此，行政行为的分类就决定着行政程序的适用。而对人行政行为和对物行政行为这一分类方法对于行政程序的正确适用具有重要的影响。比如，听证和公告对于二者的意义就不同。
对人行政行为和对物行政行为范畴的研究在行政救济法上具有重要的价值。长期以来，我国行政诉讼以行政行为的具体性为前提，使得对物行政行为一直被排除在行政诉讼受案范围之外。对人行政行为与对物行政行为的研究突破了具体行政行为的概念，将对物行政行为也纳入了行政诉讼受案范围的考虑之内，使得行政诉讼受案范围的确定更加合理，为立法机关和司法机关提供了新的思路。此外，这对范畴对于确定行政管辖的原则也具有重要的意义。
参考文献：
[1]胡建淼.行政行为基本范畴研究[M].第1版.浙江:浙江大学出版社,2005.1.
[2]胡建淼.行政行为基本范畴研究[M].第1版.浙江:浙江大学出版社,2005.393.
[3][德]奥托•迈耶.德国行政法[M].刘飞,译.北京:商务印书馆,2002.97.
[4]应松年.外国行政程序法汇编[M].北京:中国法制出版社,2004.95.
[5][德]哈特穆特•毛雷尔.行政法学总论[M].高家伟,译.北京:法律出版社,2000.182.
[6]应松年.外国行政程序法汇编[M].北京:中国法制出版社,2004.95.
[7][8][德]哈特穆特•毛雷尔.行政法学总论[M].高家伟,译.北京:法律出版社,2000.196.
[9]陈敏.行政法总论[M].台湾:三民书局,1998.269.
[10][11][12][德]哈特穆特•毛雷尔.行政法学总论[M].高家伟,译.北京:法律出版社,2000.213-214.
[13][德]汉斯•J.沃尔夫,奥托•巴霍夫,罗尔夫•施托贝尔.行政法(第二卷)[M].高家伟,译.北京:商务印书馆,2002.49.
[14]应松年.行政行为法[M].北京:人民出版社,1993.1.
[15]应松年.当代中国行政法[M].北京:中国方正出版社,2005.523.
作者简介：
1.薛致远，男，中国政法大学宪法学与行政法学专业2010级硕士研究生。
2.廖乃莹，女，华北电力大学诉讼法学专业2009级硕士研究生。