论文摘要
我国传统的社会保障制度是为适应计划经济体制的要求而建立的一种典型的政府包办型保障模式,政府集制度的确立者、政策的执行者、保障产品的提供者等多种角色于一身。随着市场经济的发展,这种“全能政府型”的保障模式已经不能适应经济社会发展的需要而必须进行改革。但是,我国正在进行的社会保障制度改革依然没有走出政府大包大揽的困境,政府单一主体的社会保障供给机制已不能满足社会公众日益增长的、多元化的社会保障需求。参与主体的多元化是社会保障发展的必然趋势,有必要在进一步规范和完善政府参与社会保障的同时,引导和鼓励非政府组织参与社会保障。在本文中,笔者立足于构建主体社会化、多元化的社会保障参与机制,通过理论分析和实证考察,借鉴主要西方国家非政府组织参与社会保障的有益经验,并结合我国社会保障制度发展的历史、现状以及制约非政府组织参与社会保障的若干因素,对如何构建非政府组织参与社会保障的法律机制进行了深入的探讨。除引言外,文章主要分以下三部分展开:第一部分阐述了非政府组织参与社会保障的理论基础,即必要性和可行性。首先明确了非政府组织、社会保障的概念以及非政府组织参与社会保障的内涵;在此基础上提出社会保障产品属于公共物品范畴的观点,其发展呈现出需求多元和参与主体多元的发展趋势;进一步指出在社会保障产品供给中存在着市场失灵和政府失灵,为了弥补市场和政府的双重失灵,克服社会保障的弊端,通过引入公共治理理论和福利多元主义为非政府组织参与社会保障的必要性奠定了理论上的支撑;然后将社会保障的“社会性”本质与非政府组织具有的社会保障保障功能有机联系起来,揭示了非政府组织具有参与社会保障的优势,并通过对英国、美国、德国等主要西方国家非政府组织参与社会保障的实证考察分析进一步论证了非政府组织参与社会保障是切实可行的。第二部分深刻分析了我国非政府组织参与社会保障的现状及其制约因素。首先回顾了我国社会保障制度发展的历史、参与主体的演变历程,并分析了非政府组织参与社会保障产品供给的现状,将我国参与社会保障的非政府组织分为“自上而下”和“自下而上”两类,指出我国非政府组织参与社会保障还处于起步探索阶段;然后重点分析了现阶段制约我国非政府组织参与社会保障的因素,主要包括以下四个方面的因素:第一是有关法律制度长期缺位,现有的规定对非政府组织的态度不是鼓励引导,而是强调控制管理、限制约束,直接导致非政府组织的发展缺乏制度层面的支撑;第二是政府对非政府组织监管过于严格,许多非政府组织具有浓厚的“官办”色彩,使得非政府组织缺乏发挥社会保障功能必需的独立性和民间性;第三是政府参与社会保障的“越位”,几乎包揽了全部社会保障产品的提供,导致非政府组织能够参与提供社会保障产品的范围极为有限,开展活动的空间狭小;第四是非政府组织自身建设不足,具体表现为“资金缺乏”和“资金滥用”同时存在,组织成员素质较低,内部管理混乱、组织能力欠缺等,这些直接限制了非政府组织社会保障功能的有效发挥。第三部分是全文的重点,对如何建立和完善我国非政府组织参与社会保障的法律机制进行了系统深入的探讨。笔者认为,我国的非政府组织参与社会保障必须立足于我国现实国情,必须强调政府的引导和推动,必须注重从法律层面构建完善的参与机制,并建议从以下几个方面入手:一是依法明确政府和非政府组织各自参与社会保障领域的界限,合理确定非政府组织参与社会保障的发展空间,为非政府组织参与社会保障创造条件;二是正确处理政府与非政府组织的关系,指出在我国现实国情下,二者关系的协调主要在于政府的态度,即政府应当积极促进非政府组织参与社会保障,并保证这些民间组织参与社会保障的能力,进而与之建立共同致力于社会保障的合作伙伴关系;三是建立完善的非政府组织参与社会保障的法律机制,首先是依法明确参与社会保障的非政府组织的具体构成,包括受益者利益组织、具体经办组织、监督管理组织等等;然后是建立非政府组织参与社会保障的法律促进机制,进一步完善对非政府组织参与社会保障的法律监管机制;最后是加强非政府组织自律机制建设,包括组织建设与治理机制、责任追究机制、行业自律监督机制。