论文摘要
警察行政权失范是一个亟待解决的常态问题。警察行政权失范的根本原因是：警察行政权过于“强大”与“自主”，既压缩了公民权利，也使得其他权力无法对其有效发挥制约作用。因此，最根本的解决办法是通过权力的重新配置，消除这种特点，即：一是缩减公安机关的行政管辖事项；二是通过“令状制度”实现由检察机关控制警察行政强制措施；三是通过“处罚司法化”实现由法院主要行使警察行政处罚权；四是对基层公安机关实行民主化的领导体制。本文分六章分别论述了警察行政权失范的概念和表现形式、警察行政权失范的原因、警察行政权配置的理论基础及如何重新配置等。在第一章，首先，基于警察行政权的概念是全文的出发点，我们将警察行政权的概念厘定为：公安机关及其人民警察为了维护社会秩序，依据行政法律、法规、规章和其它规范性文件的规定，对公共事务进行管理和为社会成员提供服务的权力；其次，我们引入了“失范”范畴，即用“警察行政权失范”对“孙志刚事件”、“躲猫猫”事件等予以概括与称谓，并将“警察行政权失范”定义为：公安机关及其人民警察违反法律规范和合理性要求运行警察行政权；第三，我们对实际中发生的警察行政权失范现象进行了研究、分类，将其表现形式概括为超越职权、滥用职权、行政不作为、错误地履行职责、通过“立法”扩权和违反法定程序共六大类。在第二章，我们介绍了有关警察行政权失范原因的一些主要观点，并将这些观点的研究方法归纳为权力结构模型、环境模型、阻力模型三个分析模型。基于这三个分析模型所存在的不足，我们从权力与权力、权力与权利关系视角，创设了运动模型――警察行政权在运动状态下，从其自身的动力与阻力方面找寻失范的原因。在运动模型下，我们认为警察行政权失范的几个主要原因是：公民价值理念得以迅速提高、警察行政权自身过于“强大”与“自主”、公民权利弱小、行政复议和行政诉讼的监督制约作用不足。其中警察行政权自身过于“强大”与“自主”是根本原因。在第三章，我们用理想类型的方法，从权力与权利关系的视角，结合世界典型国家的警察制度，架构了“监护人”型警察角色、“守夜人”型警察角色和“经理人”型警察角色。“监护人”型警察角色的特征是：奉行国家主义；超级中央集权；警察行为不受司法控制；大量采取秘密监视手段；职能宽泛。“守夜人”型警察角色的特征是：奉行古典自由主义；保持政治中立；警察机构呈现分散、独立、自治特性；警察行为严格受到司法控制。“经理人”型警察角色的特征是：奉行现代自由主义；集权与自治相结合的管理体制；警察即时强制权大，处罚权小。“监护人”型警察角色呈现了警察权远超公民权的一种极端状态。“守夜人”型警察角色表明警察权过于羸弱，也是一种极端状态。“经理人”型警察角色呈现了警察权与公民权利的动态平衡，既可保证警察有所作为，又有利于保护公民权利，应作为我国重新配置警察行政权的目标和理论基础。在第四章，我们认为，公安机关确立行政事项的管辖标准是“需强制力的紧急危害防止”，即只有需经常采取紧急强制措施的行政事项才归公安机关管辖，其它的由其他行政机关管辖，在必要时公安机关可予以协助。在此标准下，公安机关仅负责危害即将发生的预防，危害发生的较前期预防由别的行政机关负责。具体而言，公安机关应将户口管理、看守所监管、边防管理等移交给其他行政机关管辖，接收由城管管辖的商贩无证经营、占道经营、乱设摊点等事项。在第五章，首先讨论了警察行政强制措施的控制，即对拘传、强制抽血、检查（搜查）、秘密监视等严重涉及公民人身自由和人格尊严的强制措施，需事先取得由检察机关签发的令状。但对是否采取即时强制措施的判断上，采取合理怀疑标准，增强警察的现场处置能力；其次，讨论行政处罚权的分配，即警告、较小数额的罚款、没收较小数额的财物等行政罚由公安机关径行裁决；对劳动教养、收容教育、拘留、责令停产停业、吊销执照、较大数额的罚款、限止出入境等关涉公民人身自由和较大财产利益的行政罚，由公安机关直接移送至法院，由法院裁决。但对生效裁决的执行，仍由公安机关负责。在第六章，我们论述了我国当前公安机关领导体制所存在的弊端，介绍与评价了当前学界关于完善我国公安机关领导体制的观点，分析了法国、韩国、日本和英国的警察领导体制，得到四个方面的启示：一是人事任免和经费承担是控制警察的主要手段；二是警察必须体现地方性；三是民主化管理是一种趋势；四是警察领导体制受国情的影响较大。进而，我们认为，对地市级以上公安机关，从人事任免和经费承担两个方面强化上级公安机关的领导权；对县级公安机关，成立由非警察人员组成的“公安委员会”，实行民主化的领导体制。
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