日本国立大学法人制度研究及启示 ——大学·政府·社会关系的视角

论文摘要

实施大学法人制度，有其逻辑必然性，也为不少国家的大学改革实践所采纳。我国1998年的《高等教育法》赋予高等学校包括大学以法人资格，但是目前我国大学法人地位没有得到真正落实，大学法人制度存在诸多问题。从大学法人制度的外部机制即大学与政府和社会的关系而言，我国大学法人制度主要存在着下述问题：大学法人定位不够明确；缺乏明确的法律法规来规范政府和大学各自的权利和义务；政府对大学的管理方式仍以行政干预为主；第三方评价制度没有真正发挥作用，政府的资源配置方式还存在问题；大学缺乏向纳税人回报的意识；等等。为解决上述问题，有必要借鉴其他国家大学法人制度改革的经验。本研究采用实证调查和比较研究等方式对被称为高等教育领域内“地震级变革”的“日本国立大学法人制度改革”进行深入探讨，旨在为完善我国大学法人制度建设提供启示和借鉴，同时也为丰富我国高等教育理论做出贡献。日本国立大学法人制度改革有其特定的动因和背景。其直接动因是政府为了提高行政工作效率和减少国家公务员人数所推行的行政体制改革。因国立大学的教师是公务员身份，如果不把国立大学从政府下属机构转化为独立法人、把教师的身份转化为非公务员，行政体制改革过程中所设定的减少公务员数量的目标不可能实现。此外，国立大学因自身管理制度僵化引发了各种问题，如校长没有管理学校的权力，大学缺乏完善的质量保障体系以及大学不能满足社会经济发展的需要等。同时，经济界强烈要求国立大学进行法人化改革。并且，二战后日本大学发展史上也一直存在着让国立大学进行法人化改革的想法。在上述背景以及西方国家大学改革趋势的推动下，日本政府于2004年把所有的国立大学改革为独立法人。就大学与政府以及与社会的关系而言，此次日本国立大学法人制度改革采取了如下措施：在大学与政府的关系方面，把国立大学从原来文部科学省的一个下属机构转变为独立法人；政府对大学的管理由原来的“控制加保护”的直接管理转为以“中期目标”为依托的合同式的间接管理；在大学与社会关系方面，法人化改革后更加强调国立大学对社会说明责任(accountability)的义务：在大学评价机制方面，引入第三方评价机构对大学的教学和研究开展评价。并将对大学评

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ABSTRACT

绪论

一、为何研究大学法人制度问题?

（一）我国大学存在的问题

（二）聚焦研究问题:大学法人制度外部机制建设

二、选题背景和研究意义

（一）大学法人制度日益受到各国青睐

（二）我国大学法人制度存在诸多问题

（三）日本国立大学法人制度改革对我国具有借鉴价值

三、研究综述

（一）对大学法人制度建设的研究综述

（二）对日本国立大学法人制度改革的研究综述

四、研究内容与结构

（一）研究内容

（二）研究结构

五、研究方法

六、研究创新和不足之处

（一）本研究的创新之处

（二）本研究的不足之处

第一章日本国立大学法人制度改革的动因与背景

一、国立大学自身的制度性疲倦

（一）大学校长缺乏应有的管理自主权

（二）大学不能满足社会发展的要求

（三）大学质量保障体系不完善

（四）教师缺乏竞争意识和为社会服务思想

（五）学生学业能力低下

（六）财务制度僵化

二、经济界的强烈要求

（一）原有的大学教育不能满足企业对人才‘的需求

（二）原有的大学管理体制束缚了大学与企业的合作

三、由来已久的关于国立大学法人化改革的想法

（一） 20世纪60年代“三八”报告中关于大学管理改革的理念

（二） 1971年中央教育审议会关于大学法人化的构想

（三） 20世纪80年代临时教育审议会关于大学改革的基本观点

（四） 20世纪90年代以来大学审议会关于大学改革的建议

四、国际环境的驱使

五、国家行政体制改革的压力

（一）国家行政体制改革的状况

（二）国立大学从反对到接受法人化改革的过程

第二章日本国立大学法制度改革的内容与措施

一、国立大学与文部科学省关系的变化

（一）国立大学机构性质的变化:从政府附属机构到独立法人

（二）管理方式的变化:从直接干预和保护到规制缓和与独立自主

（三）校长角色的变化:从无权到有权

（四）相关的校内管理体制改革

二、国立大学与社会关系的变化

（一）吸收校外人士参与大学管理

（二）强调国立大学向社会说明责任（ACCOUNTABILITY）

（三）促进大学与企业的合作

三、大学评价制度及与此相关的资源配置方式的变化

（一）原有国立大学评价制度及其存在的问题

（二）国立大学法人评价制度改革的目的

（三）国立大学法人评价制度的实施方式

第三章日本国立大学法人制度改革的法学分析

一、法人化改革前日本国立大学的法律地位

（一）法人化改革前日本国立大学的属性

（二）法人化改革前政府和国立大学各自的权力和义务

二、日本国立大学法人的属性

（一）日本国立大学法人属于独立行政法人中的特例

（二）国立大学法人与私立学校法人的区别

三、国立大学法人和政府各自的权利和义务

（一）国立大学法人的权利和义务

（二）政府的权力和责任

四、大学自主权与大学发展

第四章日本国立大学法人制度改革的管理学分析

一、新自由主义和新公共管理思想简介

（一）新自由主义的基本观点

（二）新公共管理的基本主张

二、新公共管理理念在国立大学法人制度改革中的体现

（一）规制缓和，独立自主

（二）注重结果，事后检查

（三）引入竞争，提高效率

（四）强调经营，注重服务

三、新公共管理理念下学术管理的特性考察

第五章日本国立大学法人制度改革的哲学分析

一、为何探究知识

（一）认识论高等教育哲学的观点

（二）政治论高等教育哲学的观点

（三）对国立大学法人化改革起因及其争议的分析

二、大学自治的程度

（一）认识论高等教育哲学的观点

（二）政治论高等教育哲学的观点

（三）对日本国立大学法人化改革目的及其争议的分析

三、学术自由的限度

（一）认识论高等教育哲学的观点

（二）政治论高等教育哲学的观点

（三）对日本国立大学法人化改革过程中学术自由问题的分析

四、改革的实现以及对未来发展的预测

第六章日本国立大学法人制度的实施效果及思考

一、日本国立大学法人制度实施的现状与效果

（一）法人化改革对学校管理权的影响

（二）法人化改革对教师的影响

（三）法人化改革对学科发展和教学的影响

（四）法人化改革对学校经费的影响

（五）法人化改革对大学与校外合作的影响

（六）关于大学法人化改革效果的小结

二、国立大学法人制度实施过程中的困惑与问题

三、对日本国立大学法人制度改革的思考

（一）自由自治·国家宏观协调:大学和政府关系的平衡

（二）自由自治·服务和效率:大学和经济界关系的平衡

（三）自由自治·说明责任:大学与纳税人关系的平衡

第七章完善我国大学法人制度建设的建议

一、完善我国大学法人制度外部机制建设的基本理念

（一）实现“小而能”的政府角色

（二）尊重大学自治和学术自由

（三）引入适度的市场机制

（四）强化“依法治教”

二、完善我国大学法人制度建设的建议

（一）明确我国公立大学法人性质及法人化改革目的

（二）进一步明确大学的权利和义务

（三）规范政府的权力和责任

（四）引入合同方式，提高政府对大学管理的水平

（五）落实并完善第三方评价制度及与此相关的资源配置方式

（六）密切大学与社会的关系，吸收校外人士参与大学管理

（七）改革方案要经过充分酝酿和协商

三、小结

附录

参考文献

后序与后记

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