论文摘要
长期以来,政府对公共服务的提供大多处于垄断地位,忽视了市场和社会的功用。在公共服务的供给与需求失衡的背景下,传统的西方公共行政中出现了管理危机、财政危机和信任危机,倡导自愿、自主以及契约化的社会交往的呼声越来越大,广泛运用新公共管理理论、要求政府单一治理变成多元共治、倡导政府管理走向公共管理的公共管理市场化改革浪潮和复合供给制度也就应运而生,为我国治安承包提供了良好的契机。同时,我国正处于社会转型期间,社会由封闭走向开放,人、财、物大流动,各种诱发犯罪的因素剧增,犯罪方法多种多样,社会控制难度加大,警力不足的矛盾日益突显,公安机关执法疲软的现象也日趋严重。在我国治安现状的严峻形势下,单一性的治安服务提供模式也难以满足公民多样性的治安需求,二者的矛盾逐渐加剧。在社会治安综合治理的现实需求下,在国外警务改革的启示下,以打破公安机关垄断供给治安服务的局面、将契约型治理机制引入治安服务供给过程为显著特征的治安承包便应运而生。在治安承包推行的二十余年中,其一直倍受争议,是学术界和实践界共同探讨的重要问题,具有较高的学术价值和实践意义。从理论层面来说,治安承包的研究者侧重的研究角度较为单一,研究的宽度和深度不够;就实践层面而言,如火如荼的治安承包促使我们思考其背后的理论支撑点在哪里?本文从政府与市场和社会的视角出发,在公共产品理论、公共选择理论、委托代理理论、多中心治理理论和社会资本理论的基础上建立一个新的治安承包分析框架,运用管理学、法学、治安学和经济学的学科知识、文献研究与比较研究相结合的分析方法,对已有研究中尚未涉猎的范围和尚未开发的角度与深度进行深入,并在此基础之上,系统地对治安承包的生成背景、实践模式和绩效优势进行归纳总结,并对仍然模糊的制度边界进行阐析和较为明确的界定。全文共分为六个部分:第一部分介绍了研究背景、研究价值、梳理了国内外关于公共管理市场化、国外警务改革和我国治安承包研究的进展,并简明扼要地阐述了研究思路、研究方法、研究的创新点以及拟突破的难点,为本文奠定了研究基础。第二部分对治安承包的现状进行了概略性的介绍。要对治安承包进行制度研究,需首先明确治安承包的内涵与外延。该部分通过借鉴对治安承包研究的相关文献,对其概念和主要特征进行了明确界定;通过对治安承包与相关概念的比较,对其外延进行明晰的界定;提出了治安承包的支撑理论:公共产品理论、公共选择理论、委托代理理论、多中心治理理论和社会资本理论,分别从公共产品的分类与定价、“理性经济人”的人性假设、政府失败的原因与解决方法、逆向选择与道德风险、多中心制度安排以及信任等三大社会资本对治安承包的生成背景、绩效优势与实施过程中出现的具体问题提供理论支撑。第三部分总结归纳了治安承包的生成背景和实施状况。首先从社会发展与行政改革、治安现状与警务改革两个方面,分别对治安承包的生成背景——公共服务的供给与需求的失衡、传统行政模式治道变革的诉求、公共服务市场化的召唤、复合供给制度的倡导,以及我国治安现状的需要(社会控制难度与警察数量难以匹配、公安机关执法疲软)、多样性公共治安需求与单一性提供模式的矛盾(治安需求旺盛与治安服务供给不足的矛盾、治安供给的单一性与治安服务需求多样性的矛盾)、我国社会治安综合治理体制的要求和国外警务改革的借鉴进行了详细分析。其次,通过对治安承包七个方面内容的罗列概括,跳出地域和经济状况等因素的限制,总结归纳出了治安承包的典型模式。由此对后面部分所做的绩效优势与边界限度打下了实践基础。第四部分创新性的用三E指标——经济、效率和效益对治安承包在推行过程中的有效性进行了系统总结和分析。该部分为本文的重点部分,分别就经济优势中的行政成本的降低和经济损失的减少进行了探讨,对效率优势中的投入效率和配置效率进行剖析,并对效益优势中的分散化治理的形成、社会稳定秩序的维护、促进了社会就业和弥补了警力不足四个方面进行了阐述。第五部分详细分析了治安承包实践中所出现的问题,提出了治安承包的边界限度问题。该部分为本文的重中之重,也是本文的难点,更是本文的创新之处。通过运用管理学、法学、治安学、经济学的知识,对目前尚未明确划分的边界进行清晰界定,对可能甚至已经出现的问题进行解析,立足于理论联系实际,将承包合同当事人的角色定位、签约主体的范围、经费来源、承包内容的范围、承包合同的主体、招投标的主体与程序、承包方的准入资格与上岗条件、考核与监督行为的规范以及标准的重新确定等方面的边界限度进行了深入系统的分析,并对全文的核心内容——治安承包的经费来源所带来的可行性与公平性问题进行了详细阐述,以召示治安承包的合理性、可行性与发展性。第六部分在研究结论的基础上提出了本文现有研究中所存在的不足及原因,并对以后治安承包的研究中所应注意到的一些事项作出了标示,提出了一些浅显的解决问题的建议。