和洪
[摘要]现行的《行政诉讼法》自1989年颁布一来，对我国政府依法行政和公民权益的保护都起着非常重要的作用。但是因为它是在我国行政诉讼制度尚不健全，实践经验不足的背景下来制定和实施的，在我国社会发生重大变化的情况下，它已经渐渐的不能满足实践的需要。对于《行政诉讼法》的修改，无论从理论还是实践来考虑，都具有非常重要的意义，本文主要对《行政诉讼法》的修改理念以及如何理性修改进行研究，力求对行政诉讼法的修改方向进行探讨。
[关键词]行政诉讼法修改理性考量修改方向
1989年现行的《行政诉讼法》颁布，标志着我国行政诉讼制度基本形式的相对完善。我国的行政诉讼制度虽然构建时间不长，但是发展非常的迅速，其所产生的意义也是非常深远的。它的实施，不仅保护了公民、法人以及其他一些组织的合法权益，更重要的是，它有力的推动了我国行政法制化的进程。
但是，就在行政诉讼法开启我国行政法新时代的同时，我国的经济与社会发展和民主法治也在不断的完善中，行政诉讼法渐渐的表现出了其落后的一面。所以，必须对行政诉讼法进行大幅度，全方面的修改。一、行政诉讼法的修正理念
行政诉讼法的修改是一项非常复杂而且涉及面非常广泛的系统工程，它必须要有正确的理念和统一的思想来进行指导，否则不但会影响修正的进程，而且还很可能会造成偏差，对修正的效果造成影响。
（一）重点突出行政诉讼对于公民、组织权益的保障
学术界一直在讨论一个问题，那就是行政诉讼法到底应该是“救济法”还是“监督法”，由于行政诉讼大多是通过行政行为的审查和判断来实现的，法院一般都是持着救济冤屈的心态来对违法行政进行纠正的，而为了能够达到保护公民权益的目的，必须要通过纠正行政机关的违法行为或者错误才能实现，实际上光是行政诉讼或者相应的判决就可能会影响到行政机关的行动，使其服从法律。在行政诉讼中，“救济法”和“监督法”通常是相通共容的，但是它们的立意和出发点却又很大的差别。权利救济以保护个人的权益为重点，属于主观诉讼，在这种目的下，行政诉讼的程序以及运作机制，主要是针对当事人的权利与救济来展开的，行政法治立意的维护可以更好的促进良好的行政和正当的行政，应当归入客观诉讼。在客观诉讼的理念下，诉讼所要关注的并不是人的权利和利益，而是行政行为是否存在违法现象。所以，对这两项的选择和侧重将会对行政诉讼程序设计造成很大的影响。
同时，行政诉讼对公民权利的救济，是由司法机关来进行的，行政诉讼还带有纠纷解决的特性。不过，行政诉讼并不只是为了要解决纠纷和争端，不存在单一的行政诉讼制度。考虑到我国当前行政诉讼还正处于发展阶段，并不适合将实现行政法治来作为行政诉讼的主要目的，而是应该将保护公民和组织的权益来作为行政诉讼的最主要的目的，正因为如此，《行政诉讼法》的修改应该放松起诉的资格，对诉讼中的暂行性救济和法院裁判的执行保证应该进行强化。
（二）对于行政诉讼法中的规定应该增加其可操作性
我国现行的《行政诉讼法》共有75条，其中很大一部分都是原则性的规定，随着司法实践的展开，这些规定跟实际的需要存在着很大的矛盾，在不少的情况下，因为法律没有固定或者原则性的规定，而导致了公民、组织丧失了有效的救济机会，或者法院不敢轻易的进行判决。所以《行政诉讼法》在修改时，必须要吸收和整合现有的司法规定，然后进行扩充，尽量的对规定进行细化，增加可操作性。
二、行政诉讼法应该如何进行修改
《行政诉讼法》中的有关规定含有行政行为的合理性审查的意思，比如有的学者就认为在《行政诉讼法》的所有规定中“滥用职权”就是不合理的使用了行政自由裁量权，如果是这样的话，那么就可以认为是授权法院在制定了法之外还对行政行为进行了实质性的合理考量。行政诉讼法规定了行政机关对于违法的侵害公民的利益应该负赔偿责任，这个是不是也包含了制定法以外的考虑？所以，如果认为在现行的法律中包含有合理性审查，这个并不是说找不到依据的，但是这样的观点，还并没有被普遍的认可，通常人们还是认为滥用职权应该是行政机关或者工作人员的主观恶意行为。很多的学者已经意识到了“滥用职权”这个标准的局限性，所以，行政诉讼法在修改的时侯，应该在滥用职权的基础上在加上“裁量明显不当”，也就是说，主要的审查行政裁量是不是明显的跟立法的目的、基本法制原则或者常人理性相互冲突，但是就算是这样，对于标准的认可还是要依靠法官的个人认定，同样的还是不能脱离合理性审查，同样的应该要超越成文法的字面规定，应该以习惯法或者常人的理性来作为标尺，对行政裁量行为进行检验和评价。
行政机关在作出行政决定时行政自由裁量权是相对比较宽泛的，行政自由裁量权的正确运用和司法对行政自由裁量权的控制都是非常的重要的，但是司法者也是人，也是理性的，法律的制定和实施都是有人来完成的，自由平等的价值不是法律自行能够实现的，法制可以限制人性的弱点，合理性审查是非常理性和合理的选择，符合社会的需要。
行政机关和法院的地位有很大的差别，使得法院在审理行政案件过程中很难避免行政机关对其的干预，而被告执行法院判决和决定也存在很大的问题，这些现象都影响到了法院的权威，所以在判决后也存在行政机关不执行的情形。针对行政机关对法院判决不履行的情况，有人就提出了要建立行政首长出庭应诉的制度，并且在很多地方也已经实行。这的确可以达到依法行政和行政审判的互动，但是，行政机关首长出庭应诉不应该在《行政诉讼法》中规定，而是应该在行政组织法或者专门性的法规中进行规定。
《行政诉讼法》的修改争点还有很多，比如，应当明确规定将“相关人”等加入到原告的范畴中；创立行政附带民事诉讼制度；对非诉讼行政案件制度的改革等等，虽然争点很多，但是我们并不能要求通过一次法律的修改，而将全部的问题解决掉，所以，不能够对现行的制度进行全面的否定，而是应该在充分认识和把握制度及问题的基础上，突出重点，点面结合进行逐步的完善，注重制度的连续性，有限制的对制度进行修改。
三、行政法原则的现实地位新探
《行政诉讼法》的修改应该从内容的修改方向着手，而不应该从具体的条文的修改入手，《行政诉讼法》应该主要把握以下几个内容方向来进行修改：
（一）行政诉讼法与其他诉讼法的管辖制度结构是相同的，也就是由级别管辖跟地域管辖所构成，不同点在于，它的级别管辖是根据被告行政机关的级别来确定的，而不是根据诉讼来标的。在《行政诉讼法》刚开始实施的时候，以县级人民政府为被告的行政案件通常都是由当地的人民法院来进行审理。最高人民法院虽然将这一管辖制度提升到了可以有中级人民法院来进行审理，但是问题却并没有得到解决。因为，根据《行政诉讼法》第十四条以及最高人民法院《解释》第八条规定，以从县政府到省政府和国务院各部门为被告的行政案件均可由中级人民法院来进行审理，除被上一级法院认定为在上一级法院管辖范围内的重大、复杂案件，这个管辖牵涉的跨度是在是太大，应该改为以省级人民政府或者国务院为被告的案件必须经由高级人民法院来进行审理。
（二）对于被告的确定，上不封顶，都以一级政府来作为被告。行政诉讼是以行政机关来作为被告的，但是从行政诉讼法来看，我国有意拒绝将国务院设定为诉讼的被告。这点是违背原则的，作为一种制度，就应当让各种行政机关来遵守，只要是作出了具体的行政行为，并且被提起诉讼，就应该毫无例外的成为被告，当然在实践中，国务院是制定政策的，而不是具体行政的，所以不太可能被认作被告，这点是可以理解的。我们不能用实践中的不可能来作为就是规则上的不允许。
（三）行政机关应该在行政决定之前进行事后补证。《行政诉讼法》确定行政机关对它所做的行政行为可以进行举证，但是不能事后补证，它的目的是要求行政机关要在证据充分的条件下才能作出决定。但是行政诉讼法将禁止补证的时间定为诉讼过程中，而最高人民法院的解释中却将时间推进到了复议过程中。实际上，禁止补证的时间应该要推进到在行政机关作出决定的时候，因为决定以后所出具的任何证据都说明了行政机关在作出决定时，是证据不足的，这就违背了行政法治的原则。
（四）应该要确立调解制度。原来的行政诉讼法与民事诉讼所不同的一项基本制度就是“不适用调解”，但是经过这些年的不断实践，证明允许调解其实是十分必要的，大量的案件都证明了案外调解的必要存在性。
（五）应该注意行政诉讼法与民事诉讼法的衔接。在国外很多的国家，行政诉讼是普通法的特别法种，在行政诉讼没有特别规定的情况下，都可以被用于民事诉讼法。在我国，虽然并没有这种说法，但是在实践中，在行政诉讼法没有特别的规定时，是可以适用于民事诉讼法的，在这点上，早已达成了共识。所以在新的《行政诉讼法》中，应当可以明文规定，“行政诉讼法没有特别规定的，适用民事诉讼法”。
注：
[1]罗豪才,应松年主编.行政诉讼法学[M].中国政法大学出版社,1990:10-11.
[2]何海波.司法判决中的正当程序原则[M].法学研究,2009(1).
[3]黄杰主.中华人民共和国行政诉讼法诠释[M].人民法院出版社,1994:7.
[4]张树义.冲突与选择——行政诉讼的理论与实践[M].时事出版社,1992:14.
作者单位：铁道警察学院
邮编：450053