深圳市罗湖区建筑工务局518001
摘要：阐述了政府投资项目及EPC模式的概念和特点，分析了政府投资项目运用EPC模式确定合同价格的两种方式存在的问题及风险，提出政府项目采用EPC模式的相关建议。
关键词：政府投资项目；EPC模式；固定总价合同；下浮率
政府投资是国家宏观经济调控的必要手段，在社会投资及资源配置中起重要宏观导向作用，还可以弥补市场失灵，协调全社会的重大投资比例关系，进而推动经济发展和结构优化。因而，国家对政府投资的行为规范越来越严格，2019年中国政府网发布了《政府投资条例》，作为政府投资领域的第一部行政法规，使得规范政府投资行为有法可依，而政府投资项目管理是一个历史的范畴，随着国家经济体制改革的不断深入，政府投资项目管理的内容也在不断变化，日益科学化、严密化、系统化，[1]管理模式也多重多样，本文主要对政府投资项目建设实施模式中的EPC模式进行一点探讨。
1.政府投资项目管理及EPC模式的概念、特点
1.1政府投资项目管理的概念及特点
所谓政府投资项目即是政府作为投资主体的投资，利用财政预算安排用于基本建设的资金进行固定资产投资项目，主要包括包括房建类、市政类、医疗设备购置费等公益性项目和基础设施项目。政府投资与其他投资不同，其他投资都会追求高收益高回报，而政府投资项目要改善人民生活、促进国家或地区经济发展。因此，政府投资项目有着比一般项目更严格的项目管理程序。
政府投资项目规模大、额度高、范围广且协调环节多、影响面大，且管理主体较多，从可行性研究、投资估算至设计概算、施工图预算、结（决）算，都有不同的部门负责。加强政府投资项目管理，可以有效的防范国有资金的流失，提供政府的执行力及公信力。
1.2EPC模式的概念及特点
1.2.1EPC模式的概念
EPC模式即交钥匙总承包模式，即发包人与总承包人签订工程总承包合同，将项目的设计、采购及施工、调试服务全部委托给总承包人实施，发包人只负责整体的目标管理及控制，并且根据项目的实际情况将勘察内容加入承包范围。而总承包人则对承包工程的质量、安全、工期、造价全面负责，最终是向发包人提交一个满足使用功能、具备使用条件的工程。
1.2.2EPC模式的特点
与传统的施工承包模式不同，采用EPC模式的项目，设计责任由EPC总承包人承担；且在项目招标时，没有完整的设计图纸，仅有“发包人需求”，即发包人对设计及项目的要求，总承包人只能依据自己对招标文件对设计的要求，自行制定设计方案报价；EPC总承包人负责整个工程的设计，设计及深化均由其负责；EPC模式要求总承包单位有较高的施工管理水平。
高风险，高收益，正是因为在项目前期有大量不可预见因素，才更希望利用专业力量去实施，对有能力的EPC承包商也更有吸引力，从某种程度说EPC承包商有足够空间对方案进行合理优化，利用自身专业能力，把方案做到最优，这也是此项承包计价模式带给EPC总承包商的最大动力。[2]
2.政府投资项目采用EPC模式的两种方式特点及风险分析
2.1固定总价合同方式及其实施风险
EPC总承包固定总价是以投资估算或者设计概算为基础，潜在的EPC总承包商在招标文件的基础下，综合、充分考虑各种风险因素，自行提交设计、施工方案和报价清单，中标后确定下来的。在合同约定的范围内，总价固定，除招标文件或工程总承包合同中约定的调价原则外，造价一般不予调整。工程采用固定总价合同方式，在约定合同范围内的量、价风险由EPC总承包商承担，减少了发包人的工程量，可以充分发挥总承包人的主动性。
采用此种合同方式一般是在方案设计或者初步设计完成后，招标时，缺乏清晰的发包计价依据，难以形成价格竞争机制，潜在的EPC总承包人投标报价相对于施工图招标，相对粗略，报价是否合理，总承包商内部运行机制合理性、适用性等，较难判定。中标的EPC总承包人需对项目的造价、工期、质量、安全全面负责，若合同条款制定不严谨、事项约定不全面，职责关系未完全明确，均会导致变更量大、合同纠纷问题。另外，中标的EPC总承包上可能会将设计进行专业分包，且对设计方案审核不严，而设计人员又不了解现场，仍然会导致设计与施工脱节。
2.2下浮率合同方式及其实施风险
EPC下浮率合同是以投资估算为基础招标，潜在的EPC投标人在此基础上，投下浮率，中标后根据中标下浮率，确定暂定的合同价，合同内容包括方案设计、初步设计、概算编制、施工图设计、施工配合、竣工图编制等设计内容及工程施工等。中标的EPC总承包人进行方案设计、初步设计并编制概算文件，报发包人审批，有发改部门下达最终的概算皮肤文件，最终的工程费用以不得突破概算，并严格在此前提下开展施工工作。
这种合同方式下，前期招投标过程中效率高，因无需投标报价，潜在投标人只需提交资信资料、项目人员配备情况及投标下浮率，但实施过程中问题较多：（1）承包范围从可行性研究之后便开始，招标控制价可以参考的只有项目建议书，投资估算的准确度无法衡量，可能会导致控制价过高或者过低；（2）EPC总承包上投标时无设计方案及投标报价，而工程量却是按实结算，低下浮率中标的EPC总承包单位会倾向于有利于自身的方向设计，通过工程量的调整增加利润，丧失优化方案的积极性，形成变相的“三边”工程，项目成本难以控制，发包人承担大量的工程量风险，控制能力减弱，主动变被动，结算价与暂定合同价相差较大。（3）概算由EPC总承包单位编制后上报审批，待设计概算批复后，以批复概算作为EPC总承包合同价款上限，因政府投资项目最终要移交至需求单位，若EPC总承包单位在方案设计及初步设计时未完全征求需求单位的意见，在项目实施过程中，因功能不齐全，需求单位提出增加工作内容，导致实际施工图纸内容增多，范围扩大，后期造价增加，存在超概算批复的风险。（4）因无投标报价，计价原则及对于信息价没有的材料、设备价格材料品牌、档次、价格确认问等，都可能导致结算时扯皮。
3.政府投资项目采用EPC模式的相关建议
3.1做好EPC项目招标的前期准备工作
3.1.1制定详尽的发包人要求
项目预期目标、功能要求及设计基准等基本要素定义不准确，容易造成设计阶段的变更，从而造成工期越拖越长，工程造价越来越高，增加项目管理难度[3]。EPC模式招标时无完整的设计，承包人范围，发包人要求作为仅有的基础资料，尤为重要，潜在的EPC投标人投标、招标人评标及后期的竣工验收，均依据此资料，因此发包人需计划充足的时间制定清晰并且尽量详细的需求。若难以通过发包人要求进行明确、细分且风险不可控，应谨慎选用EPC模式。
3.1.2采用合适的发包模式及合同方式
EPC总承包商介入的阶段越早，发包人的沟通协调工作越少，但设计带来的风险将越高，承包单位是从概念方案设计之后，或是方案设计之后，还是初步设计会后开始，需要结合项目的实际情况评估。
合同方式采用固定总价为主，合同中约定包干的范围，明确工程范围和责任范围，并严格约定包干部分调整合同价款的情形，如变更、法律法规、市场价格大幅波动等。而对于风险不可控的部分，采用模拟工程量清单等固定单价形式按实计量。
3.2选择优质的EPC总承包单位
选择单一的实力强大的工程总承包，因为EPC模式同意联合体方式投标，需要详尽的联合协议，要细分利益及责任，对于一些界限不明确的工作内容，难以区分，导致双方推诿，违背了EPC模式设计和施工融合的初衷。
EPC总承包模式下的评标不同于传统项目的评标，潜在投标人的设计、施工方案和报价清单不统一，评审难度较高，因此要发包人制定详细、合理的评审方法和打分制度。
3.3加强事中事后的监管
发包人在设计阶、施工阶段及竣工验收阶段，均严格按照发包人要求及合同要求把关，保障设计成果满足要求，保障实际施工过程中的材料用量及工程质量。加强项目监管，发挥工程监理作用。
3.4提升政府人员的管理能力、选择优质的项目咨询服务单位
提高业主的项目管理能力及责任，提高自身业务素质、管理技能及专业能力，才能与高水平的社会力量并协同合作，充分利用双方的专业优势实现共赢。
改变老的管理理念和管理方式，转变轻设计、轻咨询的管理观念，带头推行全过程工程咨询，发挥建筑师的主导作用，推行建筑师负责制与工程总承包相结合的组织方式，全过程工程咨询企业在主导建筑师的负责下，提供从规划策划、报批报审、设计管理、招标管理、采购及施工管理、竣工验收等全过程工程咨询服务，重要的环节都由同一系统的专业人士把关，助力业主的项目管理能力。
4.结语
政府投资项目采用EPC总承包模式，可以免除大量的沟通协调工作，节省人力物力，可以最大程度的使用总承包人的专业技术力量和工程管理能力，合理的控制政府投资。但运用好EPC模式需要在项目启动的同时做好精细的策划，做好发包人要求、选择合适的发包模式、合同方式，加强监管，选择优质的社会咨询服务力量，各司其职，互惠互利，达到多方共赢。
参考文献：
[1]刘刚.政府投资项目的特点和管理[J].淮北职业技术学院学报，2009.8（5）：80-81.
[2]谭忠杰，宋阳.EPC模式下的合同价款确定方式分析[J].建筑经济，2019.40（3）：50-53.
[3]庄小香.EPC总承包模式下建设单位经济管理的探讨[J].中外企业家，2019.4：106-107.