地方财政预算收支偏好对城市土地利用的影响研究

论文摘要

分权是一个世界性的趋势。尽管分权对经济增长的促进作用并没有得到统一的结论,但对中国分税制改革后财政分权水平对经济增长的显著效应得到了一致的认同。然而,伴随着经济的高速增长,中国式分权的问题开始凸显。分税制后,地方政府的独立利益主体地位凸显,面临着巨大的财政压力,地方政府产生了追求财政收入最大化的策略性行为,对预算内的地方税产生了偏好;而经济分权同垂直的政治管理体制的结合,使得地方政府产生了追求经济快速增长的短期化行为,对地方财政支出产生了偏向;正是在这些体制因素的激励和约束下,地方政府的经济激励和政治激励形成了"激励相容",导致了地方政府单纯追求经济增长的行为。体现在城市层面上,地方政府作为城市发展的主导者普遍热衷于城市用地规模的扩张,造成了土地资源的浪费。本文试图从地方政府财政预算收支偏好和城市土地利用的角度,考察财政分权体制下地方政府增长取向的存在性,研究财政分权和与之伴随的政府竞争对财政收支结构的偏向和扭曲,并进一步研究地方政府的行为选择对城市土地利用变化的影响,由此构建一个基于分税制所引起的地方政府行为对城市用地变化影响的分析框架。我国的财政体制主要经历了三个阶段的变迁,从统收统支到分级包干再到分税制,每一次改革均对地方政府的行为偏好产生了不同的影响,对土地利用的方式也随之发生变化。统收统支阶段的高度集权模式下,地方政府没有财政自主权,在行为上表现为向中央政府"要"为主,要的越多,掌握的资源也越多。这一阶段的地方政府没有发展工业和基础设施的激励,因此对土地的占用也较少。财政包干阶段的放权,调动了地方政府增加地方财政收入的积极性,然而,由于制度的不规范,中央政府和各级政府间存在大量的机会主义行为和博弈行为,大大限制了地方政府的财政自主权,造成了财权和事权的不对等,地方政府出现"藏富于民"的行为。企业成为这一阶段地方获取财政收入的第一源泉,导致了这一时期乡镇企业乱占耕地、滥用土地的现象极为突出,城乡非农建设乱占滥用土地的问题普遍存在。而分税制改革后,为了获得更多的财政收入,地方政府往往以城市扩张来实现财政总量的增加,预算内的税收偏好产生了对主导（热点）产业的同质化选择,造成了区域产业同构;而在财政支出上则倾向于能快速带来经济增长的基础设施建设,造成了区域重复建设和城市用地规模的迅速扩张。税收总量和增幅的变化反映着地方政府在税收上的努力和偏好。通过对1999-2010年全国30个省级面板数据的计量回归发现：分权和竞争体制对地方政府税收上的努力和偏好产生了不同的影响,但对营业税的促进作用和对所得税的抑制作用是一致的,从而在实证上检验了地方政府为税收而努力的事实。而在分权和竞争体制的双重激励下,地方政府产生了财政支出结构上的扭曲行为。研究发现:分权下的公共物品供给与其外溢性有关,且随着外溢效应的增加而恶化。现实中,虽然基础设施建设可能也存在外部性,但作为地区性的公共物品其溢出效应有限,人力资本则存在很强的流动性,且受教育程度高的人才流动性要比教育程度低的更高,因此,地方政府会更倾向于争夺人才而不是培养人才,从而导致了对人力资本投入的减少。由于中央对于地方官员的垂直控制,地方政府官员的任期长短会对地方政府的支出行为产生影响。无论资本是否流动,地方官员的任期越短,对任期内的基础设施投资就越大。而在以GDP为目标的政绩考核制度下,地方政府为了在晋升竞争中胜出,必然会将有限的资源用于能够促进经济快速增长的基础设施上,从而忽视了公共产品等目标,造成了财政支出结构的扭曲。虽然对1994-2010年地方政府财政支出结构的描述统计分析没有得到地方政府在经济建设支出上的偏好,但VAR模型的脉冲响应函数与方差分解结果显示,经济建设支出能在短期内对GDP产生较大的贡献度,而科教文卫对GDP的贡献效应则反应在长期上,因此,由于我国官员任期制的限制,为了在晋升中获胜,地方政府必然会加大能够在短期内快速拉动经济增长的支出,从而造成了 "重硬轻软""重短轻长"的财政支出倾向。通过梳理回顾1981-2010年我国城市用地结构的演变情况,发现地方政府在供地策略上形成了一条具有中国特色的循环路径。基于中国35个省会城市与计划单列市的城市面板数据实证分析了房地产税收偏向和工业税收偏向对城市居住用地、工业用地的影响,发现地方政府在房地产税收上的偏向被显著的反映到居住用地的供给行为中,房地产税收偏向越强,地方政府越倾向于居住用地的供给;地方政府的增值税偏向越强,越倾向于增加工业用地的供给量,说明地方政府税收收入偏好驱动地方政府发展相关产业增加产业用地供给量的作用机制是存在的。地方政府的财政偏好还决定了地方政府建设用地供应结构,地方政府预算内的增值税与房地产税收的比值越大,城市建设用地中工业用地的比重越大;反之,该比值越小,则居住用地的比重越大。地方政府财政支出与财政收入的比值越大,对预算外的土地出让收入的偏好就越强,城市建设用地中居住用地的比重就越大;反之,该比值越小,则工业用地的比重越大。选取1999-2010年长三角地区16个核心城市的面板数据分析基本建设支出偏向对基础设施用地的影响,发现地方政府的基本建设支出偏向对城市基础设施用地的扩张具有显著的正向作用,且其影响程度随着招商引资竞争的升级还在加强;招商引资竞争对基础设施用地规模的影响同样为正,其影响程度大小也受到基本建设支出偏向的影响。也就是说,地方政府的基本建设支出偏向越强,地区招商引资竞争越激烈,城市基础设施用地的规模也越大。选取1996-2010年长三角地区16个核心城市的面板数据模型来分析分权和竞争导致的政府支出偏好对城市用地规模的影响,研究结果显示:地方财政支出偏好指标对城市用地妒展的影响作用最大,表明地方政府的基本建设支出偏向越强,城市用地扩展的越快;而当地方政府倾向于科教文卫的支出时,城市用地的扩展将减慢,该结果从实证层面验证了地方财政支出偏向对城市用地规模的扩展作用;财政分权和地方政府竞争这两个变量同样在各变量组合模型中为正,可以判断:财政分权导致了地方政府通过寻求城市土地开发等方式来获取收入,同时,为了在招商引资的竞争中获得优势,地方政府往往低价出让工业用地,导致城市用地面积大规模扩张。该结果从城市层面证实了分权制度和地方政府竞争是造成城市用地规模扩张过快的重要原因。从各城市用地扩展的差异性来看,南京的城市用地规模扩展速度最快,其次为上海、苏州等城市,城市用地规模扩展速度最慢的是舟山,其次是湖州。因此,经济发展越快的地区,城市用地规模的扩展速度也越快。经济发展快的地区,人口的增长速度也越快,这必然会进一步才广大对土地资源的需求,因而城市用地的扩展速率也更快。不难发现,中国的财政分权改革并未真正实现政府之间在制度规范下的力量均衡,而这些问题的根源在于深层次的制度因素。因此,为了从根本上改变地方政府的行为激励,引导地方政府合理利用土地、实现土地资源的可持续利用,需立足中国实际,完善现有的财政体制,规范中央和地方的财政收支;改革现行的政绩考核体制,保持官员任期的连续性和稳定性;同时要深化我国的户籍制度改革,打破居民迁移的体制壁垒,实现"用脚投票"的机制;进一步深化"营改增"税制改革,抑制房地产业的扩张;建立起居住与工业用地挂钩机制,科学统计城市人口和住房需求。

论文目录

• 摘要
• ABSTRACT
• 第1章 绪论
• 1.1 问题的提出
• 1.2 研究目标与研究意义
• 1.2.1 研究目标
• 1.2.2 研究意义
• 1.3 研究内容与论文结构
• 1.3.1 研究内容
• 1.3.2 论文结构
• 1.4 研究方法与技术路线
• 1.4.1 研究方法
• 1.4.2 技术路线
• 1.5 创新与不足
• 1.5.1 创新之处
• 1.5.2 不足之处
• 第2章 文献述评
• 2.1 财政收支与地方政府偏好研究
• 2.1.1 分权下的地方政府财政研究
• 2.1.2 财政收支与经济增长研究
• 2.1.3 财政收支对地方政府行为偏好影响研究
• 2.2 地方财政偏好与土地资源配置研究
• 2.2.1 地方财政偏好与城市用地总量扩张
• 2.2.2 地方财政偏好与房地产业
• 2.2.3 地方政府竞争与土地开发
• 2.3 城市用地规模变化的人文因素驱动研究
• 2.4 文献评述
• 第3章 分析框架
• 3.1 概念界定
• 3.2 假设前提与理论基础
• 3.2.1 假设前提
• 3.2.2 理论基础
• 3.3 本文的分析框架
• 第4章 分税制下的地方财政预算收支偏好
• 4.1 财政体制变迁的阶段性特征
• 4.1.1 “统收统支”体制（1950-1979年）
• 4.1.2 “分级包干”体制（1980-1993年）
• 4.1.3 “分税制”体制（1994年-至今）
• 4.2 地方财政预算收入偏好
• 4.2.1 分税制下地方税收收入变化特征
• 4.2.2 地方财政预算收入偏好的实证检验
• 4.3 地方财政预算支出偏好
• 4.3.1 地方财政支出偏好的理论模型
• 4.3.2 地方财政支出偏好的实证检验
• 4.4 本章小结
• 第5章 地方税收收入偏好对城市用地结构的影响
• 5.1 我国城市用地结构演变
• 5.1.1 我国城市用地结构演变的阶段性特征
• 5.1.2 我国城市用地结构变化成因:1994年以后
• 5.2 房地产税收与居住用地
• 5.2.1 我国房地产税收现状
• 5.2.2 房地产税收效应分析
• 5.2.3 房地产税收对居住用地影响的实证检验
• 5.3 工业税收与工业用地
• 5.3.1 我国增值税现状
• 5.3.2 增值税的招商引资效应
• 5.3.3 工业增值税对工业用地影响的实证研究
• 5.4 收入偏好下的城市用地供应结构变化
• 5.4.1 模型的现实背景
• 5.4.2 模型构建与变量选择
• 5.4.3 实证方法与数据来源
• 5.4.4 实证结果与分析
• 5.5 本章小结
• 第6章 地方财政支出偏好对城市用地规模的影响
• 6.1 地方财政支出选择:中国式困境
• 6.2 基本建设支出对城市基础设施用地的影响
• 6.2.1 基础设施和基础设施建设支出
• 6.2.2 城市基础设施用地
• 6.2.3 城市基础设施用地的主要影响因素
• 6.2.4 基本建设支出对基础设施用地影响的实证检验
• 6.3 支出偏好下的城市用地规模扩张
• 6.3.1 我国城市用地规模变化
• 6.3.2 地方财政支出对城市发展的影响
• 6.3.3 财政支出偏好对城市用地规模影响的实证检验
• 6.4 本章小结
• 第7章 研究结论与政策启示
• 7.1 研究结论
• 7.2 政策启示
• 参考文献
• 致谢
• 攻读博士期间科研情况