试论我国信访制度的改革

论文摘要

信访是一个地道的中国问题,信访制度也成了具有中国特色的制度。信访制度在运用之初发挥了应有的作用,但随着我国社会的转型,人民群众的矛盾纠纷日益增多,现有的矛盾纠纷解决机制不能很好地发挥作用,信访制度承载了过多的期望,各种问题和矛盾通过各种渠道集中到信访机构,并不断向中央国家机关聚集,使国家和各级政府不堪重负。关于信访制度的争论一直没有停止过,本文也拟从信访制度的基本理论、历史沿革、存在问题及改革方案等方面进行研究和探讨。第一部分为信访的涵义及法律定位分析。一般论述信访的概念时都是引用国务院《信访条例》的规定,将信访定位为行政信访,但实际生活中,信访人选择信访的国家单位多种多样,因此,笔者提出了广义信访的概念。明确信访的法律属性对于分析信访存在的问题,指导信访制度的改革具有重大意义。根据《宪法》和法律的有关规定,笔者认为不宜将信访认定为一种法律权利,将信访定位在行使《宪法》、《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》等法律法规规定的“批评、建议、控告、申诉、检举”等权利的方式更为合适。在第一部分,笔者还就信访与举报、控告和申诉等相近的概念进行了比较分析。第二部分为信访制度的渊源及新中国信访制度的发展。一般认为信访制度源于中国古代的直诉制度,笔者主要介绍了路鼓、肺石、邀车驾和上表制度,通过介绍,可以发现直诉制度中蕴含的清官情结、上访策略、方式等对当代的信访制度仍有着重要影响。接下来,笔者对新中国的信访进行了阶段划分,按照形成发展的过程,划分为五个阶段,即建国之初的政治动员型信访（1949-1956）、政治运动中的信访（1957-1979）、春风化雨时期的信访（1979-1982）、安定团结时期的信访（1983-1995）、新时期的信访（1996年以来）。第三部分主要分析信访制度的功能及存在的问题。笔者认为信访制度承载着三大方面的功能:政治功能、社会安全阀功能和法律功能。当前信访制度存在的问题主要有:1.信访制度出现了严重的制度及功能错位;2.信访程序不规范,随意性大,不能彻底解决信访问题;3.信访制度在一定程度上影响了司法独立,削弱了司法权威;4.信访制度的不规范运作导致国家治理的合法性受到了损害。第四部分考察了其他国家及我国台湾地区的类似制度,包括瑞典首创的申诉专员制度、以德、日为代表的请愿制度、日本的苦情制度、台湾地区的陈情制度以及韩国的国民苦衷处理制度。这些制度主要都是行政救济,绝少涉及司法救济,有的制度还提供了公民基本人权保障机制,而我国的信访制度同时承担着权利救济、政治参与和社会安全阀功能,既不合理也无实效。其他地区的类似制度以及日、韩邻邦对法律制度移植的态度和做法,值得我们借鉴。第五部分是关于我国信访制度改革的设想。首先介绍了发生在21世纪初关于信访制度改革的争论,主要有“强化论”、“弱化（废除）论”和“改良论”三种观点。笔者关于信访制度改革的设想为:1.剥离信访制度的司法救济功能,限制信访的受理范围;2.建立符合中国国情的人大监察专员制度;3.修改《行政复议法》和《行政诉讼法》,使之更好地发挥行政救济功能;4.拓宽ADR等非诉讼纠纷解决渠道;5.加强普法宣传和教育,在全社会塑造法律至上的良好氛围。

论文目录

• 中文摘要
• Abstract
• 序言
• 一、信访的涵义及法律定位
• （一） 信访的概念
• （二） 信访的法律定位
• （三） 信访与相近法律概念的区别
• 1. 举报、控告的含义
• 2. 申诉的含义
• 3. 信访与相近法律概念的区分意义
• 二、信访制度的渊源及新中国信访制度的发展
• （一） 信访制度的渊源
• （二） 新中国信访制度的发展情况
• 1. 建国之初的政治动员型信访（1949-1956）
• 2. 政治运动时期的信访（1957-1979）
• 3. 春风化雨时期的信访（1979-1982）
• 4. 安定团结时期的信访（1983-1995）
• 5. 新时期的信访（1996 年以来）
• 三、信访制度的功能及存在的问题
• （一） 信访制度的功能
• 1. 信访制度的政治功能
• 2. 信访制度的社会安全阀功能
• 3. 信访制度的法律功能
• （二） 信访制度存在的问题
• 1. 信访制度出现了严重的制度及功能错位
• 2. 信访程序不规范，随意性大，不能彻底解决信访问题
• 3. 信访制度在一定程度上影响了司法独立，削弱了司法权威
• 4. 信访制度的不规范运作导致国家治理的合法性受到损害
• 四、对外国及我国台湾地区类似制度的考察
• （一） 申诉专员制度
• （二） 请愿制度
• （三） 日本的苦情处理制度
• （四） 台湾地区的陈情制度
• （五） 韩国的民愿处理制度
• （六） 对考察的简短结论
• 五、对我国信访制度改革的设想
• （一） 对信访制度改革的争论
• （二） 我国信访制度改革的基本思路
• （三） 对我国信访制度改革的具体设想
• 1. 剥离信访制度的司法救济功能，限制信访受理的范围
• 2. 建立符合中国国情的人大监察专员制度
• 3. 修改《行政复议法》和《行政诉讼法》，使之更好地发挥行政救济功能
• 4. 拓宽ADR 等非诉讼纠纷解决渠道
• 5. 加强普法宣传和教育，在全社会塑造法律至上的良好氛围
• 结语
• 参考文献
• 攻读硕士期间发表的论文
• 致谢