论文摘要
行政接管是行政机关根据法律法规授权，全面接收问题金融机构的经营管理权，以保护投资人、债权人和其他利害关系人的利益，最终恢复金融机构的正常经营能力的活动。从我国法律规定来看：我国现行有关接管制度的规定，显得过于原则和抽象。在现实操作过程中行政接管只得以行政权为主导，随意性极大，透明度不高，在制度构建上也有一些不合理、不科学之处。从法理上讲：行政接管是国家行政权对问题金融机构的强行介入，如果不对行政主体的行政接管权予以明确界定，政府便可以以涉及公共利益为借口接管任何民事主体。行政接管这样政府强势介入经济领域的行政行为，越来越受到市场的警惕，也受到市场的普遍质疑。行政接管制度是一项重要的行政法制度，必须建立在统一的立法基础上。目前我国有关接管的立法极为分散和不统一。有些立法规定了行政接管问题，有些却没有规定，有些虽有规定但很不规范统一。关于行政接管主体、权限、程序、强制措施等的规定散见于不同的法律、法规甚至规章（或其他规范性文件）规定之中。众多单行法的规定，由于没有统一的思路作指导，因而在现实中不仅表现为多头立法，而且还表现为分散性甚至冲突性立法。没有统一的行政接管立法，对于行政接管的规范、调控是极为不利的。由于对行政接管主体、对象、救济等问题没有具体规定，另外，现行的接管后的运营模式还停留在依靠国家对被接管金融机构提供资金援助的层面上，而非对金融机构的运营改善，因此行政接管没有起到应有的作用。由此恶性循环，无形中将形成巨大的金融风险。因此，完善我国金融机构接管制度，已成为摆在我们面前的一个亟待解决的问题。本文分为四个部分对接管进行了研究，外加导论和结论，全文约三万七千字。导论部分从介绍选题背景开始，指出了我国行政接管制度的现状以及存在的问题，然后对本文所要解决的主要问题进行了阐述，最后介绍了本文的创新之处、研究方法以及可能存在的不足之处。第一部分为概述部分，主要是对接管制度的一些理论问题进行了简要叙述：首先介绍了接管的定义、特征与作用，并在此基础上分清了接管与临时管理、重整及托管等相关概念的联系与区别。必在此基础上扩展开来，讨论了接管制度存在的正当性及其制度价值。第二部分为对国外接管制度的比较研究，在这一部分，文章首先对国外接管进行了分类。国外根据法律文化传统、司法机关在国家体系中的地位等将接管分为“司法接管”（Judicial Administration take-over）和“行政接管”（Administration take-over）两种，两种不同的接管模式下实际执行接管行为的主体也不尽相同：有银行监管当局进行接管的；有存款保险机构进行接管的；也有其他机构执行接管的。另外接管条件与程序的不同也体现了不同法系的国家对接管不同态度，因此导致接管机关的权力也有较大差异。最后，是对不同国家接管权力退出制度的比较分析，主要从权力机关退出接管的原因与法定的接管期限几个方面进行了阐述。第三部分描述了我国行政接管运行的相关法律法规现状，以及立法的不足。本部分引用了大量的事实与数据对行政接管实践中的运行作了剖析，验证了行政接管存在的必要性与合法性，以及其存在的社会价值，并初步对我国行政接管制度的缺陷进行了列举。第四部分是对我国行政接管的制度设计与理论探讨，本部分来从行政法的角度，对政府主持或参与行政接管进行了论证，从事实与法理上论证了政府参与接管不仅仅是必要的，也是可行的。然后对被接管人的范围进行了分析界定。接下来参照国外接管的具体制度，从接管条件谈起，从行政相对人的角度对接管程序的启动发起人进行探讨，希望借以改变行政接管一贯的依职权启动的现状，赋予相对人与利害关系人申请启动接管程序的权利。本文根据我国的行政接管立法只有笼统的实体性规定而没有程序性规定的现状，对接管后的程序进行的设计，并对接管主体应该享有的权力做出了具体的规定。在接管程序中，本文重点陈述了信息公开制度的重要性并且对信息公开在行政接管中的运用做出了初步的设计。在本部分的最后，也对行政权的退出原因及接管期限进行了讨论。在对实体与程序均作了一定的设计后，本文对为行政接管救济制度研究，文章从行政接管的性质入手，探讨了权利人对行政接管行为申请救济的法理依据，本部分的重点在于分别不同的情况对行政接管的归责体系进行了构架。