论文摘要
我国1994年实行的分税制财政体制改革为我国走向建立公共财政体制之路迈出了一大步,并取得一定的成效。可是由于各项体制安排不完善,暴露出很多问题与矛盾,尤其在基层财政体制运行中,基层财政困难、事权与财权不对称、民众参与性不高、政府官员腐败等许多问题显现出来,加之我国于2004年出台取消农业税的制度安排,迫使基层财政更加“雪上加霜”,逐渐沦为“要饭财政”。针对上述问题,本文试图从国外与我国关于基层财政收支特点的比较分析入手,借鉴国外基层财政收支的成功经验,提出完善我国基层财政体制改革的建议。在此研究思路下,本文的逻辑结构主要分为以下四个部分:第一章主要为相关概念界定与现存问题分析。只有充分把握基层财政主体——基层政府这一概念与基层财政体制的含义,才可有效提出基层财政体制的完善建议。因此第一节主要从基层的含义与特点入手,通过比较基层政府与地方政府概念,比较不同级次下基层政府的范围,提出本文所界定的基层政府范围。其后主要讨论关于财政体制与基层财政体制的相关含义,并分析了关于政府职能与财政体制的关系:政府应实施的职能、政府职能与市场的关系、以及不同财政体制下政府职能存在差异性的特点分析。分析并定义相关概念后,第二节重点分析了目前我国基层财政体制运行中呈现的困难与问题。首先提出了基层财政体制运行的基本机理。基层财政体制的有效运行应当满足事权与财权一致、基层财政收支平衡以及基层公共服务的有效提供三方面要求。而目前我国基层财政体制中暴露出的很多问题已提醒我们弊端太多,急待修正与完善。第二节的第二部分重点分析了我国基层财政体制运行中存在的主要问题。首先是政府级次过多引起的基层财政困难:庞大的行政机构导致基层财政供养人口过多、支出责任重大,层级过多同时也降低了分税制收入划分的可行性;其次是基层财政收支矛盾突出:在基层财政支出增长过快、支出标准制定不合理的同时,基层政府的财政收入增长缓慢、财源短缺,最终引起了基层政府债务负担沉重、财政风险大等一系列问题;最后是基层政府公共服务职能难以落实,存在严重的错位现象。这些问题都应当引起我们的高度重视。第二章主要关于中外基层政府财政支出的比较分析,共有三节内容。重点比较分析了中外基层政府在事权与财政支出、公共产品与服务提供上的特点,主要针对国外与我国在基层财政事权与支出的基层性(即民众性与服务性)、法制性、公共服务提供主体的多样性、民主性四方面分别进行比较。通过对国外发达国家的基层财政支出的比较分析可发现,基层政府提供大量的基层公共服务,且其事权与支出的重点是具有基层性(即服务性、民众性)的项目,不是“中国式”的工资与行政支出。可见,基层性是国外发达国家基层财政事权与支出的显著特点。另外,法律的明确规定也更加有力地约束了这些基层性公共服务的提供。与此相对比,我国缺乏关于基层事权与支出的法律规定,同时《预算法》也缺乏严格有效的执行力度。鉴于多中心体制与第三部门的参与,国外基层政府关于基层公共服务提供主体上呈现了多样性特点,存在多种基层公共服务提供主体,该特点充分值得我国基层公共服务提供的借鉴。最后是关于基层公共服务提供的民主性。国外基层政府在社会公共服务提供上充分以民众为主体,让民众参与对财政预算计划、执行、监督,而我国基层财政预算或公共服务提供上较多地体现了上级政府意愿,目前实行具有民主性的“一事一议”制度运行也存在重重困难与阻力。第三章主要为中外基层政府财政收入的比较分析。主要是从基层税收权限和基层政府税收体系两部分进行比较分析。税收权限主要包括四方面内容:税收立法权、税收征管权、税收收益权、税收调整权。因此可分为两大类,一类为税收法规设定权限,包括税收立法权与税收调整权,可统称为税收立法调整权限;主要针对税种的设立与调整,以及税率的设定与调整。另一类为税收征管与收益权限,主要是实施和应用税收权限部分,征收管理并享有收益的权限,可统一为税收征管收益权限。其中,税收立法权是最基本的权力,税收征管权是最经常行使的权力,并以税收立法权为基础;税收立法权又对税收征管权进行有力约束。本章对国外不同基层政府税收权限的特点比较,主要采取不同财政体制下不同国家类别的综合比较,共分为三类:以美国和加拿大为代表的分权型财政体制、以德国和日本为代表的混合型财政体制,以及以英国和法国代表的集权型财政体制。本节的最后一部分主要比较我国关于基层政府税收权限的划分。第二节主要为基层财政税收体系的比较分析。在比较德、法、美、日四个国家的基层税收体系可看出,其基层政府均具有较完备、稳定且可靠的基层财政收入来源。第四章为本文的借鉴部分,提出关于我国基层财政体制改革的目标与措施。第一节内容主要为明确我国目前基层财政体制的总目标:目前公共财政改革的趋势——建立新型的现代公共财政框架;同时还有各项分目标需要实现:构建合理的基层财政支出内容与结构;有效完善基层财政收入体系;加强基层公共产品与服务的提供;充分体现基层民主的参与性。第二节着重阐述我国基层财政体制改革应遵循的原则:首先是中国特殊国情的原则,中国与国外具有不同的社会性质,并且地域宽广的中国各地区差异较明显,这些都是中国所特有的,因此在推行我国基层财政体制改革时都应充分注意;其次是公平与效率原则,最后是“事权与财权一致”原则。本章的第三节也是重点节,提出了加强我国基层财政体制深化改革的建议,主要包括:(1)改革地方政府层级、简化财政级次。建议弱化市级财政、保留乡(镇)级财政,同时保留县级政府及财政,改革县级行政区划;(2)提高基层政府事权与财政支出的基层性(民众性、服务性)。应当剔除基层政府“越位”的现象、禁止出现基层政府“缺位”,充分体现基层财政的基层性;(3)完善基层财政的法制保障。法律制度的统一规定,《预算法》的完善,加强其他法律制度、规定的实施;(4)加强基层财政的民主性,引入“参与式财政”。首先建立基层民主财政机制,其次借鉴“参与式财政”,(包括:信息公开、基层民众参与公共事务讨论、基层民众对公共预算方案的功能实施的监督)最后建立健全基层公共品需求表达机制,形成“参与式财政”。(5)基层公共产品与服务提供的多主体机制。可考虑培植民间组织,提供公共产品与服务,并积极引导民众参与社区性基础设施建设(6)关于基层政府的税权调整。本文建议优先赋予其税收调整而非立法权,并提高基层政府的税收征管收益权限。(7)确立基层财政的主体税种,提高财政收入来源。关于基层财政体制的探讨国内已有部分学者深入研究,基本是关于基层财政事权与财权的讨论。而国外基层财政体制的发展已趋于成熟,并取得一定的成效。因此,本文主要从比较的视角来借鉴国外发达国家关于基层财政体制构建的经验,文章具有以下几点贡献:一是总体地从基层财政支出与收入两大部分进行比较,并不是简单罗列支出与收入或事权与财权的内容,而是分别总结中外基层财政支出与收入各自的特点,深入分析,使之更具可比性。二是文中特别引入国外基层政府治理的多中心体制,结合新公共管理理论等知识,提出基层公共产品与服务提供主体多样性的观点建议,丰富了基层财政体制改革的内容。三是认为过多的政府层级与财政层级不利于我国基层财政体制改革的推行,建议简化政府级次,提出弱化市级财政、保留乡(镇)级财政,同时保留县级政府及财政,改革县级行政区划的观点。在内容结构方面,本文主要从基层财政支出与收入两部分进行比较借鉴。文中主要以基层政府为主体探讨其应拥有的财政事权与支出责任,以及基层政府享有的财权,即税收权限与财政收入体系的安排,而未从基层政府获得的上级转移支付制度方面进行探讨,主要是考虑到基层财政转移支付制度可能涉及整个财政体制的安排,而非仅基层财政体制讨论范围。另外,由于笔者收集的有关基层财政体制改革的理论和实践资料不足,而且由于缺乏实践经验,在资料掌握、知识积累、理论素养等方面水平有限,难免造成文章在准确性和透彻性方面的局限。请各位老师予以批评和指正,以助于日后改进。