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摘要：本文对政府投资项目招投标环节中存在的问题进行了梳理和分析，并提出在技术上规范招投标，实现投资控制的对策与建议。
关键词：政府投资项目；工程招投标；存在的问题；投资成本控制
前言
政府投资工程招投标的三大目标是为了更好地实现质量、进度和投资成本控制。在整个建设过程中，招投标环节是各方建设主体围绕投资控制进行逐利最直接、最激烈的环节。在政府采购工程采购活动中，采购工程成本管理是实现政府采购工程利润最大化的主要手段之一。政府采购活动的主要目的是节约采购成本，采购成本的控制主要包括招标操作成本、实际采购成本、验收及使用成本三个关键环节。下文主要对目前我国招投标投资成本控制环节中存在的一些问题进行探讨分析。
1.政府采购工程项目招投标投资成本控制环节中存在的问题分析
成本控制是通过一系列管理活动控制和降低总成本，包括合同价格和交易成本（主要是搜寻成本、履约成本、信息成本、监督成本）的总成本，确保项目在批准的预算内保质保量如期完成，最终的目的是确保在不超出预算的情况下完成全部工作。
采购成本控制，是采购人首先针对提前设立的成本管理目标，通过在采购机构规定的职权范围内的相关成本控制职能，在成本发生以前和成本发生过程中，预防和调节各种影响成本的因素和条件，以确保实现成本目标的管理行为。目前我国政府采购成本过高，既有操作层面的原因，也有制度方面的原因。
1.1招标文件普遍未载明招标工程概算中的建安工程费，也缺乏限额设计需动态管理的理念，导致招标控制价在招标阶段就发生超概算的情况。
概算控制是政府投资建设项目管理的核心工作之一，其控制过程应贯彻项目建设的全过程，在招投标阶段的概算控制主要通过设置招标控制价来实现，招标控制价对应的是概算中的建安工程费，要实现项目投资不超概算，首先招标控制价不得超过概算中的建安工程费用。审计情况表明，目前的招标项目几乎都没有在招标文件中载明工程概算对应的建安工程费用为多少，使得招标控制价无法与其进行直接比较，客观上导致概算失去控制和警示作用。
概算控制在项目建设前期阶段主要通过限额设计来实现，一般建设单位拿到概算批复后便开始流水作业：委托设计单位进行施工图设计，设计完成后委托中介机构进行预算，预算完成后就直接进入招投标程序。没有通过限额设计进行概算控制的概念，更没有限额设计需进行动态管理的理念，即施工图预算超过设计概算时，应反馈给设计单位，要求修改设计，然后再进行施工图预算，直到施工图预算不超概算中的建安工程费为止。但从审计情况看，几乎没有工程实施了动态的限额设计，超概算问题因此成为顽疾，有的工程在招投标阶段就发生超概算的情况。
1.2对招标控制价的概念不清，确定的程序错误，使得招标控制价普遍未按招标文件设置的条件来进行确定，导致招标控制价未能起到实质控制作用。
预算是根据施工图纸及有关计价规则，按常规的施工方式再结合工料机市场价格进行独立编制的。而招标控制价是针对招标工程设置的最高投标限价，必须对工程招标文件的实质性条款如质量、进度等要求有所反映。因此，预算和招标控制价是两个不同的概念。预算审核时招标文件往往尚未编制完成，因此，在时序上也应该预算在先，招标控制价在后。目前政府投资建设工程的招标控制价都只在预算基础上下浮一定比例确定后，直接作为招标控制价在招标文件中简单植入，使得招标控制价无法反映招标文件中的实质性条款要求，而投标单位又必须根据招标文件的要求进行报价，这样招标控制价与投标报价失去共同基础，导致招标控制价未能起到实质控制作用。
1.3招标文件普遍只提供工程量清单和招标控制价的金额而不公开其组成内容，隐蔽了工程量清单中的问题,无法检验其招标控制价的合理性，导致投标单位盲目报价，也严重影响投标效率。
1.4某些中介机构编制的招标文件质量不高，使用术语不专业、不规范，有关条文不严密、不公平的情况非常普遍。
不少招标文件实质性条款存在使用的术语不专业、不规范，有关条文不严密、前后矛盾、含义不清、显失公平甚至违法的情况，招标人及招投标代理机构利用招标文件的某些条文违规操作等现象也不同程度存在。一旦招投标工作结束，招投标代理机构也完成委托任务，将大量的问题留待工程实施及结算阶段去处理。为规范招标文件，国家发展和改革委员会、财政部、原建设部等九部委56号令发布了《标准施工招标文件》。“规范意见”明确要求推行此标准招标文件，但是，建设单位和招投标代理机构因种种原因迟迟不愿接受，有关监管部门也监管不力，使得招标文件不规范的情况长期存在。
2.对策建议
2.1在招标文件中应载明招标工程概算中的建安工程费用，落实限额设计的规定，并实施动态管理。在招标文件中载明招标工程概算中的建安工程费用，便于与招标控制价进行直接比较，也有利于在施工阶段的概算控制；落实限额设计的规定，对限额设计实施动态管理，确保招标控制价不得超过工程概算中的建安工程费。
2.2确定招标控制价时应充分考虑招标文件的实质性条款。有关监管部门应提高对预算和招标控制价的认识，在确定招标控制价时应确保程序正确，纠正先于招标文件确定招标控制价的做法，并充分考虑招标文件的实质性条款。
2.3应公开招标控制价的全部组成内容，要求投标单位提供工程量清单综合单价工料机分析表并明确其合同地位。公开招标控制价的全部组成内容，便于在招标阶段发现工程量清单中的问题并得到纠正，便于各投标人在更公开透明的情况下进行报价和提高投标效率，有利于减少招投标双方的风险，也有利于提高中介机构编审工程量清单及招标控制价的质量。建设单位和有关监管部门应充分认识其重要性，相应完善有关规范性文件。
2.4应加强对评标办法采用的监管。有关监管部门应督促建设单位切实执行“规范意见”，严格采用经评审的投标价法，公平竞争，让有真正实力的投标单位中标，避免舞弊行为。政府采购的控制价应科学合理，评分法中对不易量化的指标应展开讨论。
2.5我们在工程项目采购工作中注意及时总结改进，提高项目成功率、减少质疑。如对招标文件采购人修改确认环节进行完善，及时把评审过程中发现的情况和专家对招标文件好的建议反馈到采购文件编制环节。在项目顺利实施的同时，将采购执行过程中好的经验做法，用制度的形式固定下来，提高工程采购的规范化和标准化。
3.结束语
总之，我国政府采购从试点到全面推行的过程中,取得了显著的经济和社会效益,但是也存在不少问题：长期以来，在政府投资项目建设管理中，工程超概算问题、招投标的公平与效率问题始终得不到有效解决。因此，应加强对招标文件的审查把关；有关监管部门和建设单位应切实执行“规范意见”，严格按照《政府采购法实施条例》编写招标文件,明确变更工程综合单价确定办法，杜绝漏洞，减少工程结算争议，降低工程成本。
参考文献
[1]郑蕴秋,从降低政府采购成本的视角看成本管理,《行政事业资产与财务》,2015(36):12-13.
[2]《基本建设项目建设成本管理规定》,2016.9,财政部.
[3]《政府采购货物和服务招标投标管理办法》，2017.9，财政部.