“省管县”财政体制改革难点探析 ——以浙江、湖北、四川三省试点为例

论文摘要

改革开放30多年来,我国行政体制及财政体制经过多次变革,规范化程度与体制运行效率均得到很大提高。此间,20世纪80年代开始全面推行的“市管县”体制,促进了中央政府和省级政府向中心城市的放权,在部分地区对于解决城乡分割等问题起到了一定的积极作用。在中心城市发达、县域经济相对落后、市县经济发展水平悬殊的地方,实行市管县体制给地级市这样的中型城市发展打开了空间,成效比较明显。但近年来,一方面随着形势发展和任务的变化,“市管县”体制也逐渐显现出一些不适应的地方,消极因素也在增加,我国行政管理体制中地方层级过多问题,越来越多的受到各方议论。另一方面就财政体制而言,始于1994年的分税制改革,虽然对中央和省两级政府的事权和财权进行了初步界定,并在中央和以省为代表的地方之间形成了基本的财力分配框架,但并未确定省级以下的财力分配框架,各级政府职责范围（事权）不明晰,导致地方政府之间“财力上移、责任下移”现象出现,基层财政困难普遍存在,多级地方财政体制的弊端进一步暴露出来,很大程度上阻碍了县域经济的发展。20世纪90年代以来,在逐渐完善市场经济体制的进程中,我国有24个省份陆续进行了“省管县”的财政体制改革试点,其中8个省份还进行了“扩权强县”的改革试点。从试点情况看,这一探索不仅有利于发挥县级政府的积极性,促进县域经济社会发展,而且对于深化行政管理体制改革,减少行政层级,提高行政效率,促进城乡协调发展也具有重要意义。近年来,党中央和国务院多次在重要会议和文件中提出支持“省管县”改革。2009年发布的《关于推进省直接管理县财政改革的意见》,明确指出要在“2012年底前,力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革”。这预示着,“省管县”财政体制改革将在全国全面推行。目前,由于“省管县”改革还处在探索阶段,缺乏统一操作性的部署。一方面,各省份之间、省内各市县之间都存在很大差异；另一方面,各地的改革配套措施还不够完备,出现了一些新情况、新问题。市管县体制的发展历史和现状如何评价?“省管县”改革有哪些好的经验和实质性突破?深化改革过程中可能遇到哪些难点?不同地区和省份在改革中应如何区别对待?“省管县”改革是否需要从财政体制过渡到行政体制?需要哪些配套改革乃至长期的改革安排?等等。凡此种种,都是亟需研究和解决的重要课题。基于此,本文在对前辈学者们的研究成果进行梳理和总结的基础上,针对在具体改革措施的实施过程中,随着宏观与微观环境的变化而不断出现的新问题进行比较、分析,对各地改革进行系统的、阶段性总结,重点分析了不同省份、不同地区“省管县”改革中遇到的难点顽疾,总结其差异和共性,在此基础上提出“省管县”体制改革的配套改革举措、建议,努力探索适合现实国情的“省管县”财政体制改革模式。本文分为五个部分：绪论,主要阐明了论文的选题背景、研究目的和意义,论文的内容结构、研究思路和方法,评述了国内外相关研究动态以及论文可能的创新之处。第一章“市管县”体制现状与“省管县”改革要义。阐释了“市管县”体制形成和发展的历史过程,从根源上分析了“市管县”体制不适应现阶段经济社会发展的原因,一方面是许多地级市的中心城市地位不是长期经济发展自发形成,城市基础较弱,没有足够能力带动所辖县的发展,另一方面“市管县”体制将地级市层级政府由虚设变为实设,增加了行政成本。在财政体制方面,“市管县”体制存在市（地）级政府截留县级资金、县乡政府的经济发展自主权较弱、政府层级过多不利于税种划分等现象。因此,经过多个省份的试点探索,党中央和国务院决定在全国推行“省管县”的财政体制改革。现阶段实行“省管县”财政体制改革是要通过省直接管理县的财政体系的调整,在体制上保障县一级政府在公共服务和社会管理上的财力投入,同时也增加对县一级财力运用的引导和监督。第二章“省管县”试点省份改革的阶段性成果与不足之处。本章选取浙江、湖北、四川三省为研究对象,对各省经济概况进行了简要描述,分别分析了三省各自在改革试点中采取的措施,总结了各省取得的阶段性成果和存在的不足。如浙江省在“省管县”财政体制建设中,逐渐形成了一系列配套的具体管理制度和机制,并体察县域企业、市场的真正所需,前后进行了四轮“扩权强县”的改革,使地级市和县级政府在事权和财权方面趋于统一。但一些发达县的社会管理权限、市场监管服务机构仍然不足以满足公众需求,制约了经济进一步提升。湖北省在改革实施后,省、市（地）、县（市）之间的财政分配关系更加规范化,县乡财政困难情况有所好转,但存在下放权力不能完全落实、省辖市对扩权县（市）的支持力度减弱等博弈现象。四川省的“省管县”体制改革仅运行2年,但也立竿见影地促进了扩权县经济增长。两年来,试点县产业结构得到优化,工业化进程提速,经济加快发展,对全省县域经济发展的带动和辐射作用增强。其存在的问题是部分试点县的发展目标错位、管理幅度过宽,对试点县的监督指导不到位等。第三章“省管县”改革面临的难点与顽症。本章以第二章对三个试点省份的研究为基础,进一步研究了东、中、西部地区的政区划分特征、区域经济特征、区域文化特征,分析了不同区域“省管县”改革已经遇到或可能会遇到的难点,阐述了其难点的差异性与共性。其中,在各地改革的差异性方面,东部地区经济发达,多数省份省域面积较小,管理难度较低,可以考虑尽量缩短从财政“省管县”到行政“省管县”之间的过渡期,加快省以下政府财政体制的法制化、规范化。中部地区各省省域面积较大,所辖县普遍较多,文化氛围中守旧观念、官本位意识较重。改革中存在的主要难点是省-县两级沟通不畅,县级政府对政策运用能力差,政府市场经济意识不强等。西部地区幅员辽阔,人口分散,经济发展起点低,基础设施建设落后,客观上不宜全面推行“省管县”体制,并且要特别注重建立经济弱市、弱县、贫困地区的扶持机制。在各地改革难点的共性方面,“省管县”财政体制提高了省区综合调控难度,省级政府需有选择的对县直管,不能一刀切,县级干部人事权和干部级别的调整等问题是各地都需要重点解决的。第四章全面推进“省管县”改革的配套措施。制度变迁是在旧制度的基础上进行的一种变革,因而由旧制度衍生出来的利益主体往往在新制度生成后依然掌握着游戏规则的制定权,他们仍然是新制度的推进工作的领导者,这就决定了“省管县”改革必然会是一个“牵一发而动全身”大工程。本章从理顺“省-市-县”三级财政关系、各部门管理能力的配套提升及其他配套措施三个方面提出了“省管县”体制改革所需要的配套改革举措。一方面“省管县”财政体制需要在行政层级与财政层级不相符合的背景下运行,明晰各级政府的事权与财权是“省管县”财政体制顺畅运行的关键所在。另一方面,垂直管理部门对县级政府各项权力的限制,扩权县（市）直接对省后工作机构、人员数量、能力素质跟不上,如何监督和约束县级政府权力的使用等行政层面的问题也必须要相应调整,以适应落实改革措施的需求。

论文目录

• 摘要
• Abstract
• 0.绪论
• 0.1 问题的提出
• 0.2 理论综述
• 0.2.1 有关西方财政分权理论的理论综述
• 0.2.2 有关现代企业管理理论的理论综述
• 0.2.3 有关"省管县"改革的理论综述
• 0.3 论文结构安排
• 0.4 研究方法与创新点
• 0.4.1 研究方法
• 0.4.2 创新之处
• 1."市管县"体制现状与"省管县"改革要义
• 1.1 "市管县"体制现状
• 1.1.1 "市管县"体制的形成与发展
• 1.1.2 "市管县"体制存在的问题分析
• 1.2 "省管县"财政体制改革要义
• 1.2.1 "省管县"财政体制改革的提出
• 1.2.2 "省管县"财政体制改革的主要内容
• 2."省管县"试点省份改革的阶段性成果与不足之处
• 2.1 浙江省"省管县"及"扩权强县"改革阶段性总结
• 2.1.1 浙江省改革概况
• 2.1.2 浙江省改革阶段性成果与不足之处
• 2.2 湖北省"省管县"及"扩权强县"改革阶段性总结
• 2.2.1 湖北省改革概况
• 2.2.2 湖北省改革阶段性成果与不足之处
• 2.3 四川省"省管县"及"扩权强县"改革阶段性总结
• 2.3.1 四川省改革概况
• 2.3.2 四川省改革阶段性成果与不足之处
• 3."省管县"改革面临的难点与顽症
• 3.1 东部地区"省管县"改革难点探析
• 3.1.1 东部地区总体区域特征
• 3.1.2 从浙江经验看东部地区改革难点
• 3.2 中部地区"省管县"改革难点探析
• 3.2.1 中部地区总体区域特征
• 3.2.2 从湖北经验看中部地区改革难点
• 3.3 西部地区"省管县"改革难点探析
• 3.3.1 西部地区总体区域特征
• 3.3.2 从四川经验看西部地区改革难点
• 3.4 "省管县"改革中难点之共性
• 3.4.1 管理幅度大小问题
• 3.4.2 省级政府综合调控难度问题
• 3.4.3 "省管县"不能一刀切
• 3.4.4 县级干部人事权和干部级别的调整问题
• 3.4.5 "穷县"怎么办问题
• 4.全面推进"省管县"改革的配套措施
• 4.1 理顺"省-市-县"三级财政关系
• 4.1.1 调动市、县两个积极性
• 4.1.2 明确划分各级政府财权事权
• 4.2 各部门管理能力的配套提升
• 4.2.1 垂直管理部门的配套改革
• 4.2.2 省、县政府行政人员素质的配套升级
• 4.3 其他配套措施
• 4.3.1 完善对县级政府的监督约束机制
• 4.3.2 农村金融体制创新
• 4.3.3 农村土地使用权的流转制度
• 4.3.4 人口流动制度
• 结语
• 参考文献
• 后记
• 致谢
• 在读期间科研成果目录