论文摘要
本论文的研究目的在于通过比较分析、实证分析的方法,揭示我国集体土地征收制度存在的缺陷及其原因,在此基础上提出改革的目标和改革的措施。集体土地征收是指国家依照法律规定的条件和程序将集体土地依法收归国有并给予补偿的行为。我国的集体土地征收制度脱胎于新中国建国初期的土地征收制度,在实行市场经济的今天,日益暴露出该制度存在着严重的缺陷:一是征地范围太宽,未将征地限制在公共利益需要的范围之内;二是补偿范围太窄、标准偏低,未能按照征地给被征地人造成的损失范围和损失数额予以全额补偿;三是征地程序不完善,被征地农民的权益不能得到有效保障和维护。造成前述缺陷的原因是多方面的。征地范围太宽的主要原因是因为城乡二元土地所有权的存在和集体土地不能用于非农建设、以GDP增长为中心的政绩考核体系的诱导以及政府通过征地进行寻租;补偿偏低是因为我国现行的集体土地征收制度是沿袭计划经济时代的土地征收制度,未将集体土地作为一种重要的资源和完整的财产权予以对待,以及征地规模过大,财政承受能力有限等;征地程序不完善则是源于我国重人治、轻法治的传统以及当权者权利观念淡薄等。由于上述原因,我国集体土地征收制度多年来一直为社会各界所诟病。对其予以必要的改革,已是社会的共识。对集体土地征收制度进行改革,有赖于有关利益方充分认识到土地对农民的重要意义并对财产权的重要意义和征收制度的本质达成共识:土地是大多数农民最重要的财产,而财产权是国民的基本权利之一,是人格尊严和人身自由的基础;政府征收的目的是为了满足公共利益之需;由于征收是对国民财产(权)的剥夺和限制,故政府征收应当受公共利益及正当程序之限制。土地征收制度之设计,应当保证政府征收权的正常行使和确保农民的权益得到有效维护。改革的目标就在于实现政府征地权行使与被征地农民土地财产权保护之间适度的平衡。为此,一方面,要废除城乡二元土地所有权和允许非国有土地可依法用于非农建设,并设立征地目的认定程序,以保证将政府征地权的行使严格限制在公共利益所需范围之内;另一方面,要通过私有化改造或将土地使用权改造成自物权,将农民享有的不完整的集体土地所有权改造成完整的产权,以增强权利主体的自我保护意识和能力,并通过拓宽补偿范围、提高补偿标准以减少和消除政府在征地中的寻租动机,和设立征地估价制度与征地听证制度,及完善司法救济程序,来增强权利、程序对权力的约束,从而增强和完善对被征地农民财产权益的保护。