1甘肃（天水）国际陆港管理委员会甘肃天水741000；
2中共天水市委党校科技与文化教研室甘肃天水741000
摘要：随着经济的发展，城市建设步伐的加快，城市化进程快速推进，城市规模不断扩大和完善，我市房屋征收纠纷日益突出，矛盾日益尖锐。房屋征收涉及的范围广，人数多，并且牵扯到多方的利益，因此房屋征收已经成为全社会的焦点问题。房屋征收是否公平，补偿是否合理，不仅关系到每个家庭的切实利益，还关系到社会的和谐、稳定与发展。目前，我市国有土地上房屋征收工作还存在着一系列的问题，我们要以《国有土地上房屋征收与补偿条例》为法律依据，规范我市房屋征收行为，精准施策，健康推进我市城镇化建设步伐和进程，为全市经济建设作出贡献，从而有效降低社会矛盾，使政府好做事，使群众得实惠。
关键词：房屋征收；问题；研究
国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》自2011年1月21日正式公布施行，《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。国务院颁布的新条例从主体上、法律关系上、管理体制上、征收程序上、强制执行模式上等多方面均改变了原《城市房屋拆迁管理条例》的模式，建立了新的征收模式和征收与补偿制度。从此“拆迁”二字退出历史舞台，房屋征收有关的各项规定陆续实行。
近年来，随着我市经济水平的提高以及城市化进程的快速发展，城市房屋征收现已成为城市建设中特别重要的环节，日益成为社会关注的焦点问题。作为公权力与私权力两者的利益冲突也日益凸显，而由于地方政策的不完善和实践操作的不规范，目前我市征收补偿工作中存在着诸多的问题，因征收补偿引发的矛盾纠纷层出不穷。结合我市的房屋征收现状，针对我市城市房屋征收及补偿中存在的问题进行分析和思考，通过调研和学习外省市先进的做法和成功经验，如何规范我市房屋征收行为，精准施策，从而健康推进我市城镇化建设步伐和进程，为全市经济建设作出贡献。
一、天水市房屋征收现状
天水市两区房屋征收机构于2014年前成立，能基本满足房屋征收项目基础工作。随后五县陆续成立了三家房屋征收机构，尤其是《国有土地上房屋征收与补偿条例》已颁布7年之久，尚有清水县和张家川县至今未能成立房屋征收机构，征收工作不能依规依序进行。我市已成立的征收机构也全部是事业性质，不能完全履行《征收条例》规定的审批、监督、查处等行政职能，只能履行协商、签约等基础工作，机构设置严重滞后。
2015年全市启动征收项目10个，作出房屋征收决定项目6个，完成征收项目5个，启动项目完成率50%；2016年全市启动征收项目15个，作出房屋征收决定项目9个，完成征收项目5个，启动项目完成率33%；2017年截至上半年全市启动征收项目16个，作出征收决定项目5个，完成征收项目2个，启动项目完成率13%。从数据来看，启动的征收项目逐年增多，完成情况下降明显。一方面说明我市房屋征收工作的滞后已成为全市建设项目开工实施的主要阻碍，另一方面说明我市房屋征收工作在无法可依的状况下，面临许多难以解决的矛盾和问题。
二、天水市房屋征收工作存在的问题
（一）组织领导和统筹协调不够
房屋征收实施较好的省市普遍以市长任组长、副市长为副组长，相关单位为成员的征收项目和棚户区改造工作领导小组，负责全市征收项目和棚户区改造工作任务指标分解、制定阶段目标和政策措施、统筹管理和协调监督等工作。天水市房屋征收与补偿办公室作为协调统筹监管部门，开展宏观管理、政策制定等工作，实行属地化实施，县区政府为责任主体，县区政府主要领导为项目责任人，负责前期摸底审核、年度计划申报和项目组织实施，权责利统一确保项目顺利实施。而我市房屋征收与补偿办公室为副县级单位，工作人员也仅仅十余人，在协调征收项目的相关单位时得不到重视，对下级房屋征收机构的指导性意见落实不到位，工作推进极其缓慢。
（二）省市配套政策缺乏，工作力量薄弱
甘肃省至今未出台省级房屋征收的法规，天水市的房屋征收法规因种种原因也是进展缓慢，暂列为明年天水市人大立法一号计划。仅靠国务院《征收条例》这一宏观性法规无法指导我市房屋征收工作正常开展。因此，抓紧立法，尽快制定出台符合我省、我市实际情况的征收法规已迫在眉睫，应尽快健全完善相关的法规体系和机制，使房屋征收工作有法可依，更好地解决当前城镇化发展建设中的最大瓶颈问题。在干部队伍建设方面，我市房屋征收各级机构不能统筹协调、人员数量偏少，无法确保每个房屋征收项目有足够的人员力量作保障。
（三）资金运作及配套落实不到位
天水市房屋征收、棚户区改造项目还停留在建设单位自筹资金和财政配套一部分资金的落后现状，没有形成项目统一包装，打造市级融资平台申请贷款，更谈不上全市指定一家相应的机构作为二级融资平台，负责承接债务，市级平台作为贷款的承接平台的先进运作模式。
（四）库存商品房不足和安置房建设滞后
房屋征收与棚户区改造项目每年列有计划，而安置房建设没有与计划实施的征收项目挂钩，建设的安置房区域、户型、产权类型等也与计划需要的安置房不配套，加之商品房库存不足，导致不能合理安置的现象普遍存在。
（五）工作模式和方法难以突破创新
我市房屋征收还停留在房屋拆迁向房屋征收过渡的阶段，依然是谈一户签一户，最后剩下不少钉子户。如何提高货币补偿奖励补助，鼓励住户选择货币补偿，自主在市场选择房屋，简化补偿程序；如何借鉴“模拟征收”将是我们需要探讨的重要内容。
（六）群众认识不到位
一是对补偿标准要求过高。不能正确客观地看待和把握房产评估价值，往往以其它城市征收补偿价格为标准和参照，高估自己的房屋价值，对征收工作不配合不支持。二是通过对征收改变生活质量的种种期盼远高于政策规定。当被征收人的期盼同补偿标准发生碰撞时，他们就认为切身利益受到损害，然后采取各种办法阻碍征收工作的开展。三是少部分人无理取闹。认为多闹多得，不闹少得，对房屋征收补偿漫天要价，提出解决与房屋征收无关的不合理要求，甚至还纠集被征收人集体上访或越级上访。
（七）征收操作不阳光，社会舆论氛围不浓厚等问题
房屋征收工作涉及广大被征收人的切身利益，倍受社会各界关注，如何保证公开、公正、公平、民主、正当的基本原则、如何在房屋征收与补偿工作中全面推行“阳光征收”政策，全面公开房屋征收与补偿信息，提高国有土地上房屋征收与补偿的透明度和公信力，切实保障被征收人的合法权益，促进房屋征收与补偿工作的顺利进行，是我们急需施行的制度。
三、先进的做法及建议和思考
（一）加强领导，制定政策，严格规范程序
房屋征收工作涉及到经济社会发展的方方面面，是推进旧城区改造和城市建设的必要手段。建议借鉴外地经验，由主要领导亲自挂帅，在市级层面上设立高规格的土地房屋征收机构，加挂棚户区改造或城市更新工作机构牌子，专门负责指导和协调全市的土地房屋征收、棚户区改造等工作。
政策先行是基础。目前，我市单方面出台了“城中村改造”和“棚户区改造”等单行政策，政策之间相互矛盾，缺乏配套，政策相对保守，且不合理，难以操作。建议市政府将“城中村改造”、“棚户区改造”等相关政策整合并制定统一的《天水市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》。并尽快制定出台房屋征收工作程序、资金管理、工作经费筹措、未登记建筑物合法性界定、处置、产权调换房屋证件的注销、办理及相关税费的减免等政策，在全市建立起比较完善的房屋征收政策配套体系。
（二）建立机制，强化激励考核
根据房屋征收和棚户区改造工作时效性强、规模大、社会关联面广的现实，应注重各项工作机制的建立健全。一是建立审查受理机制。房屋征收项目审查受理时必须提供发改、国土、规划、住建、环保等相关部门的审批文件。确保其符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。手续和报件不全的，不予受理，确保房屋征收项目在源头上合法。二是建立属地征收机制。按照属地化征收，应确定市、县（区）、街道（乡镇）、社区多层次的实施主体，即各街道（乡镇）在不增加编制总数的情况下设立征收办，接受房屋征收部门委托，具体负责辖区内房屋征收实施工作。争取在全市范围内逐步形成紧密配合、上下联动的房屋征收工作格局。三是建立确权调处机制。成立由国土、住建、房屋征收、行政执法、司法及有关街道（乡镇）为成员的确权调处工作小组，及时对房屋征收过程中权属纠纷进行确权调处，对征收范围内未登记建筑做好合法性界定和处理，积极稳妥地处理权属纠纷，着力保护被征收人的合法权益。四是建立维稳调解机制。把社会稳定风险评估作为房屋征收重中之重的工作来抓，坚持做到“要征收房屋，必须要进行社会稳定风险评估”，对房屋征收过程中有可能引发群众大规模上访或群体性事件的因素进行先期预测、先期研判、先期介入，先期预防和先期处置，做到关口前移、预防为先，坚持“应评尽评、全面客观、查防并重”的风险评估原则，着力从源头上预防和化解社会矛盾。五是建立激励考核机制。主要依据政策执行、完成情况及时序进度、资金分配与兑付、征收资料的归档及整理、矛盾纠纷和信访维稳的调处等情况，把项目具体实施工作纳入目标管理考核。完善激励机制，提拔重用与征收工作表现相挂钩，真正建立干部能上能下、能进能出的正常流动机制。
（三）突出管理，提升队伍素质
目前，我市各县区房屋征收部门都成立时间不长，干部人员数量相对较少。建议在明确属地化征收的工作机制基础上，加强对房屋征收工作人员的管理，即包括房屋征收部门、征收实施单位、房屋征收技术劳务服务单位（指取得房屋征收实施单位资质的企业性质公司或事务所）、房地产价格评估机构执业人员。要放宽从业条件，明确岗位职责，加强业务培训，经考核合格后持证上岗。在条件允许的情况下，可面向社会招聘，确保进一步充实和壮大房屋征收工作力量。
（四）推进融资，落实资金保障
一是有效利用棚户区政策性贷款。积极推进城市棚户区改造政府购买服务融资工作，与国开行、农发行建立合作机制，对棚改相关情况及时互通、充分对接、及时跟进，加大棚户区改造贷款力度。二是拓宽融资渠道。在做好棚改政策性贷款项目申报的基础上，要全力争取商业银行等金融机构融资支持，鼓励和引导民间资本通过直接投资、间接投资、委托代建等多种方式参与棚户区改造。三是积极争取各类专项补助资金。各县区应根据工作推进和项目实施情况，积极向上级部门争取棚改配套基础设施建设中央财政预算内资金、国家专项建设债券资金等各类棚改专项补助资金。
（五）夯基提效，加快安置房建设
外省市房屋征收工作取得良好成效主要得益于有大量的库存商品房和政府建设的安置房。相反，我市尤其两区房地产市场的畸形发展，泡沫虚高，政府难以在房地产开发商手中回购到商品房。另外，政府建设的安置房源较少，且大多数产权属有限制的房屋产权，与大部分被征收房屋产权不对称，不能用于产权调换。因此，建议将产权调换房屋建设放在首位，建立国有房源和存量商品房基础数据库，进一步拓宽产权调换安置房源渠道，加快安置房建设手续的审批，在全市不同地段形成全方位的安置区域，确保被征收人能够选择满意的房屋和购买到现房。
（六）加强宣传，多措并举，推进征收补偿
要充分利用宣传媒介，开办专题节目和栏目，广泛宣传房屋征收与棚户区改造的目的和意义，形成全力推进的良好氛围。建立全市房屋征收信息管理系统，借助现代信息大数据平台，在一定范围内公开房屋征收信息并接受监督。一是学习复制“模拟征收”。“模拟征收”的精髓就是尊重市场规则、尊重群众意愿，将被征收人从“要我征收”变为“我要征收”，突出被征收人自愿、自主、自决的主体地位，把征收的主动权和选择权交给被征收人。二是落实征收补偿惠民政策。建立市、县区存量商品房信息平台，设立房屋超市供被征收人选择，现有存量商品房所有人必须与征收部门签订一定幅度的优惠价，且承诺仅供征收部门作安置房所用；在以后的征收补偿方案中，设置集体签约搬迁奖。三是加大货币化安置倾斜力度。要提高房屋征收补偿安置、补助和奖励标准，并向货币化安置方式倾斜，引导被征收户自主选择货币化安置方式。
（七）阳光操作，广泛接受社会各界监督
公开、公正、公平、民主、正当是房屋征收工作的基本原则。要推行“阳光操作”，做到“四公开”、“四到位”。
“四公开”是：
1.公开政策依据。要将国有土地上房屋征收与补偿相关的全部法律法规、配套政策、实施办法等政策、依据公开，保障被征收人的知情权和获得公平补偿的权利。
2.公开操作程序。在组织调查登记、未登记建筑认定处理、征收补偿方案征求公众意见、房屋征收决定后公告等工作程序要及时向被征收人公开，保障被征收人的参与权和监督权。
3.公开评估结果。房地产价格评估机构确定办法及过程向全社会公开。分户的初步评估结果要在征收范围内向被征收人公示，并由估价师负责现场说明解释。
4.公开补偿结果。要依法建立房屋征收补偿档案。分户补偿结果及其构成要及时在征收范围内的现场办公地点向被征收人公开。逐步实现房屋征收补偿的网上签约、网上备案和网上公开。
“四到位”是：
1、要相关的配套政策和保障措施到位。要充分考虑当地的经济发展水平、被征收人的贫富差别及不同房屋结构等种种因素，尤其要考虑到征收工作对征收人群影响是多方面的，如失去熟悉的生存环境，原有生活方式和邻里关系发生改变，产生失落感、剥夺感，去面对、适应一个新的未知环境的焦虑感等因素。针对这些不同情况，要制定相应的奖励、补助、救济和社会保障等一系列配套政策，保证征收工作的顺利进行。
2、要党员领导干部带头表率到位。党员领导干部及其子女亲属，不能搞特殊化，要率先垂范，积极带头，要真正做到在法律和政策面前人人平等，尤其是领导干部在涉及自身房屋征收时，必须以身作则，这样在老百姓面前才有说服力和带动力。
3、要法律援助工作到位。对普通群众来说，很难掌握了解房屋征收这方面的法规政策，对相关内容很难吃透理解，需要司法部门特别是律师事务所提供这方面的法律援助，最好能够无偿和义务服务。
4、要对房屋征收过程中的各种违法违规和违纪行为的处理及时到位。在征收过程中，个别工作人员往往工作粗暴，方法简单，停水断电断路，对工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的行为，要及时从严从重查处。让房屋征收补偿完全公开化、透明化，取信于民，和谐征收，促进房屋征收补偿工作顺利进行。
当前，我国正处于社会加速转型期，妥善解决好房屋征收这一社会焦点问题，事关经济发展，也关系到社会稳定大局及和谐社会的构建，有着重大的现实意义和实践价值。只要我们能够真正提高全民的法治观念和文化道德素质，有法可依，依法征收，阳光操作，房屋征收这个天下最难做的事就会由难变易，诸多难题都会迎刃而解。