（南京林业大学经济管理学院，江苏南京210037）
摘要：长期以来，为了加强基础设施的建设，我国地方政府投入了大量的财力和物力，取得了显著的经济建设成果，但也因此欠下了大量的债务，为经济的可持续健康发展埋下了隐患。据此，本文主要分析了我国地方政府债务的现状，并总结了在债务管理上存在的问题，进而提出相应的改进对策和建议。
关键词：地方政府；债务管理；问题；对策
引言
为了平稳度过2008年金融危机，我国政府向市场释放四万亿的巨额投资，来刺激市场需求，稳定经济。但是，也由此带来了产能过剩、房地产泡沫、地方负债巨大、杠杆高等诸多重大问题。其中，地方政府的高额负债，已经严重威胁到了我国整体经济的发展，成为重大金融风险之一。截至2018年末，地方政府债务余额为18.39万亿元，债务率高达76.6%，加上一些通过PPP项目和各种融资平台等产生的隐性债务，使得我国地方政府债务风险极高，部分地区陷入清偿危机。而在地方政府债务管理上，立法不完善、监管不到位、事权不明等多种问题层出不穷，地方政府债务管理能力亟需得到加强。因此，分析当前我国地方政府在债务管理上存在的问题，探索进一步提高地方政府债务管理能力的路径，对于维护我国经济的持续发展和提高经济发展质量具有重要意义。
1、当前我国地方政府债务概况
我国政府积极面对地方债务问题，不断改善和规范地方政府的融资渠道。2019年3月以前，我国地方政府债券主要在全国银行间债券市场、证券交易所债券市场面向金融机构发行，但是为了满足个人和中小机构投资者需求，以及地方政府的融资需求，2019年3月15日至29日，在陕西、北京、宁波、山东、四川、浙江设置了银行柜台市场发行的试点，共计发行17.7亿元债券。这将开启我国地方政府债务新的发展趋势，也为地方政府在扩内需、补短板的市场化改革和城镇化建设方面增添极大的助力。
虽然我国政府在债务管理上有了许多创新和发展，但短期内仍未能改变我国地方政府债务规模大、风险高的现状，巨大的隐性债务更是为我国经济埋下了一颗隐形炸弹，严重威胁着经济的可持续健康发展。城镇化建设的加强，各地政府不断增大对基础设施的投入，债务总量持续增加，呈现出发达省份负债规模较大，西部地区负债规模相对较小的特征。截至2018年末，我国地方政府债务余额高达183862亿元。此外，虽然地方政府整体负债水平低于国际通行的警戒线，但部分地区面临极大的清偿危机，如贵州、云南、辽宁等地的债务率多年维持在100%以上的较高水平。
2、当前地方政府债务管理问题分析
我国地方政府债务关系错综复杂，为债务管理带来了很大的问题和挑战。随着经济改革的不断深入，以往粗放式的经济增长模式所产生的问题逐渐暴露出来，凸显了我国地方政府债务管理的缺失。目前，我国地方债务管理所面临的问题主要有:
2.1地方政府事权过高，转移支付不平衡
随着城镇化程度的不断加深，对于地方基础设施建设的要求越来越高。我国地方政府事权过高，使得财政压力变大，在基建项目上的融资需求增加；但是，由于转移支付不平衡，区域间财力分配不均，使得地方政府缺乏足够的资金来源[1]。事权不明，资金分配不合理的现实，迫使地方政府不得不通过负债来获得建设资金，债务规模的扩大难以得到有效控制。
2.2融资监管力度薄弱
财政拨款和债务性融资是我国地方政府的主要融资方式。其中债务性融资主要包含了地方债券、PPP和城投资三类。但由于融资环节立法不完善、监管不到位、惩治力度不强等多种因素的影响，对地方政府的融资长期缺乏规范性管理，导致地方政府的债务不断扩大。在监管力度薄弱的背景下，各别地方政府利用PPP、产业基金等变相举债，使得近年来隐性债务问题愈加严重。
2.3债务期限结构不合理
受我国官员政绩考核制度的影响，地方政府官员为了提高GDP指数，负债累累。而债务的期限往往长于官员任职期限，所以常常出现“借而不还”的现象，即官员不用为所欠负债而负责，由此造成了地方债务期限结构极度不合理的问题。2018年地方政府到期债务约8389亿元，相比于前两年高出了6000多亿元，并且此后几年到期规模均将超过一万亿元，这会极大地增加流动性风险。另外，在短期内来看，虽然债务置换能够有效减轻地方政府的偿债压力，但为未来埋下了隐患，以2018年为例，就有大约82%的债务将在未来5至10年到期[2]。
2.4债风险机制不完善
由于基础设施建设需要巨大的初始投资，并且项目的建设周期很长，资本回收缓慢，因此地方政府的投资项目往往具有较高的风险。但是目前并未建立起完善的风险防范机制，由此带来收益率低下甚至亏损的问题，进而影响到地方政府的财政收入和债务偿还能力。许多地方政府在举债前没有进行可行性研究，缺乏融合偿债率、利息保障等各项指标组合的风险评估体系[3]。
3、对策和建议
中央各部门在近几年陆续出台了多项管理政策，有效地促进了地方政府债务管理的规范化，但是，地方债务问题并未从根本上得到解决[4]。为了更好的应对和防范地方政府债务风险问题，针对举债、拨付、使用、和偿还的环节，提出了以下几点建议:
3.1满足合理的举债需求，加强对地方政府举债的规范治理
解决地方政府债务问题不能一味地强制降低对地方政府的财政预算，更要从源头上疏通问题的矛盾之处，满足地方政府的合理融资需求。在传统的财政收入、银行贷款、土地出让等融资模式基础之上，要创新融资渠道，促进融资的多元化，从而弥补地方政府的资金缺口。一方面，吸收利用合格规范的社会资本，进行市场化融资，根据融资比例合理划分权益；另一方面，利用资产证券化降低存量债务，优化债券种类与结构，满足不同的需求[5]。
而在地方政府的融资来源上，更要建立一体化的监管制度，形成一道坚固的防线。鉴别并公开地方政府的举债目的，对于不合理的基建投资项目，要从一开始就拒绝实施请求，杜绝盲目的举债行为。对于投融资公司、城建投资公司、城建资产经营公司等融资平台和相关金融机构，除了要限制和监督它们与地方政府的资金往来，也应从法律上建立惩治机制，做到有法可依，违法必究。
3.2建立健全拨付体系，科学划分政府间事权关系
对于必要的基础设施和在建工程，应及时下达预算和拨付资金，减轻地方政府的资金压力。对于一些特别地区和特别项目，要适当加大财政的支出力度，同时削减一般性支出，加强预算管理。另外，应重视基层的财政需求，提高基层建设资金的保障能力，并进一步优化转移支出结构，平衡区域间的财力分配。
化解地方政府问题，除了要健全拨付体系，保障地方政府的必要资金需求，也要保障其事权与财权相匹配。地方政府拥有多大的资金实力，就应承担多大的事务和责任。事权界定要清晰，支出责任要明确，基于市场经济的要求，合理调整政府职能与职权配置，从而保障地方政府的财政事权积极性[6]。
3.3提高债务资金的使用效益，推动资金使用的透明化进程
地方政府要结合各自的发展条件和状况，进一步优化产业结构，深入贯彻供给侧改革，在基础设施建设中，尽可能选择高新技术类型、产品附加值高、收益率高的项目，从而提高债务资金的使用效益，增加财政收入[7]。同时，为了避免区域性风险和系统性风险的发生，必须建立起集负债限额、财政预算、风险处置和监督于一体的风险防范机制。在资金的使用效果上，引入政绩考核，压缩套利空间，从而避免部分地区负债过高，爆发区域性违约的信用危机[8]。
在资金的使用过程中，要使相关重要信息公开透明化。利用现代化信息技术，加快建立各地方政府债务信息公开的平台，明确资金的具体用途，提高对债务资金使用的监管力度，避免资金被非法滥用和占用，从而推进债务资金切实投入到各个建设项目中，发挥其应有的作用，真正做到取之于民用之于民。
3.4完善债务的偿还机制，提升地方政府的偿债意识
要想彻底消除地方政府想让中央为其还债的幻想，必须完善债务的责任追究制。通过建立网络信息公布平台等监督方式，对于地方经济的发展状态、债务的规模和类型、还款的时间和期限，以及一些相关债务指标，进行追踪式监控，从而明确债偿负责人[9]。一旦在债务偿还上出现问题，追求相关负责人的责任并严加处理，同时对难以偿还的债务及时采取相应的处置，以维护地方政府的信用。
保障偿债环节的安全，不仅要靠完善而又强硬的偿还机制，也要提高地方政府官员的意识水平。必须加强对机构人员的政绩观培养，提高其对相关法规条例的认识，改善地方政府官员整体的素质和能力，从根本上提高地方政府的偿债意识，建立起一支负责、正义、奉献的组织队伍。
4、结论
虽然我国地方政府债务风险整体可控，但在债务管理上仍然存在大量问题。中央政府应该继续严加防范地方债务所带来的风险，积累总结经验，不断改善改革方案；地方政府也应积极配合并落实中央改革政策，合理举债，为我国经济的可持续健康发展奠定良好的基础。
参考文献
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作者简介：李佳佳（1997-），女，安徽阜阳人，本科生，国际经济与贸易专业；
通讯作者：潘家坪（1963-），女，江苏泰州人，副教授，从事财政，税收，金融等方面的研究。