摘要：利益团体自身的特点决定了其必然对中国的决策民主化产生深远地影响。然而，利益团体在我国尚无合法地位，对其规制还很缺乏，其积极作用还没得到充分发挥。要增强我国公众参与、推进决策民主化，政府就必须正确引导和规范利益团体的政策参与。
关键词：转型时期；利益团体；政策参与
中图分类号：D013文献标志码：A文章编号：1000-8772（2009）18-0018-02
作为一项关系到大多数人利益的政策，公共政策的每一个环节都很重要，在笔者看来，公共政策的制定的重要性有优先权。第一，公共政策的制定是政策执行、反馈、监督的前提，其优先地位不容忽视。第二，公共政策的制定是公众意志的集中体现。第三，公共政策的制定也是政府能力和效率的一个外在表现，只有做到公共政策制定的科学性、实用性，才能更好的体现政府形象，让政府职能得到更好的发挥。由此，制定公共政策的重要性不言而喻。
一、我国公共政策制定过程概况
公共政策的出台往往涉及大多数人的需要，它属于一个国家在某一方面的公共规范。当社会上出现了一种情况，并且这种情况引起了大多数民众或是政府部门、社会团体的极大关注，通常这种情况往往是消极的或是影响社会生活较明显的，并且这种情况直接地损害了一部分人的利益，或是已经危害整个社会或是存在着较大的潜在影响，然后由民众或是政府提议上升为政策议程，再由一级政府以人民的意志而出台制定出公共规范，从而形成公共政策。在公共政策的制定过程中必须考虑到两点：一是政策方案的确立，二是政策的可实施性预测。当社会上的一些问题已经由公众议程上升到政府议程的时候，政府就会积极自动的出面来推动公共政策的制定。在方案的制定必须考虑多方面的因素，要反复讨论和磋商，要采用各种渠道收集信息，并必须将所确立的议题研究清楚、兼顾多方面的利益。
二、我国利益团体在政府公共政策制定中的角色
随着政治现代化进程的加快，我国社会公众主体意志开始觉醒，各种利益团体不同程度地参与到政策过程中来，推动公共政策参与向社会化方向转变，成为公共政策制定过程中的一个重要角色。利益团体政策参与活动的初衷虽然是谋求本集团利益的实现和拓展，但在客观上有效地促进了政府决策的科学化和民主化。但我国缺乏对利益团体活动的规制，也由此带来了相当的社会危害。
（一）中国社会利益团体影响地方政府决策的内容
1.地方政府干部人事任免。地方政府机关的职位本身，不仅是一些利益团体试图获取的重要资源，也是实现其他利益的重要途径。因此，利益团体影响地方政府的一个重要方面，就是影响干部人事的任免决策。一些地方实力派人物，或因经济实力，或因人脉关系，或两者兼而有之，对地方基层政府的干部人事安排，也有着重要影响力。
2.地方政府公共投资。地方政府为市政建设、基础设施建设、农田水利建设等所进行的公共投资决策，是一些利益团体竞相角逐的重要领域。有些利益团体，总是设法要求建设对自己有利的政府公共投资项目，或是让这些项目的规划更符合自己的利益。如在一些大中型城市，由汽车及其配件制造商、经销商、汽车消费者群体等共同形成的利益团体，就可能极力要求所在地方政府，调整城市规划思路，加快城市道路、停车厂等基础设施建设。由地方政府财政部门负责的财政资金分配预算决策，也是一些利益团体竞相角逐的重要领域。针对地方政府财政税收政策，不少地方企业或企业集团，除了采用作假帐逃税、偷税、漏税等非法手段谋取利益外，还往往与地方政府税务部门公开“讨价还价”，争取少交税。一些实力强大的企业，甚至干脆要求地方政府减免税负，给以税收优待，否则便扬言迁址公司。地方政府为了招商引资，也常常不得不许诺和出台一些税收优惠政策。由一些纳税较多的从业职员组成的专业团体，也可能向地方政府税收决策施加影响。
3.地方政府政策法规的制定。政策法规是地方政府利益调控和分配的重要手段，也是某些特定利益诉求合法化的重要依据。因而，对地方政策法规的制定施加影响，是利益团体实现利益目标的“高级”手段。
（二）利益团体影响公共政策制定的方式
1.求助于“精英人物”。这是让本集团中的党代表、人大代表、政协委员、政府成员或集团内有广泛社会影响力的成员，代表本集团的意愿，直接有效地接近相关决策者，影响地方政府决策。或者以人大、政协提案的形式，将本集团的利益诉求直接输入地方政府决策体系。
2.借助媒体呼吁，通过舆论间接向政府施加压力。这是向当地（外地、甚至境外）大众传媒（报刊、广播、电视）主动提供信息，请求其向社会广泛公开之，以争取尽可能多的民众的关注、支持或同情，从而对相关决策者形成强大压力，使本集团所面临的问题，被提上决策日程或重新考虑。一个值得注意的趋势是，利用互联网网络，将成为利益团体向决策者表达利益诉求的重要方式。
3.利用既定的规则、惯例或者直接诉诸法律。近年来，中国推行的决策听证会，正成为各相关利益团体表达利益诉求的重要途径。通过向人民法院起诉行政机关，以使政府改变其与本集团利益目标相冲突的政府行为，这是各利益团体，尤其是民间性利益团体，经常采用的方式。
三、引导利益团体在公共政策中找准位置
中国利益团体通过游说、精英代理、诉诸既定规则、参与民主选举等方式，对地方政府公共投资、财政资金分配、税收、政策法规等决策施加影响，这种影响对促进地方政府科学决策、公平施政乃至中国民主政治发展等，都有积极的作用，但其积极作用的发挥，必须具备一定的条件，如利益博弈规则的公平性与透明性、政策制定者高度的自主性与权威性、地方政府强大的利益整合能力与调控能力等。为此政府必须通过各种途径引导和规范利益团体的公共政策参与行为，使利益团体在公共政策中找准位置。
1.承认利益团体的合法地位并理顺政府与利益团体的关系。立法机关应制定相关的法律、法规，以明确利益团体在政治生活及政策过程中的合法身份和地位，使其能够名正言顺地参与公共政策制定的各个环节。同时，政府应理顺自身与利益团体尤其是社团之间的关系，改变以往对社团管理太多的做法，居于各利益团体之上，扮演利益团体之间“游戏规则”的制定者、矛盾的调节者和仲裁者角色。
2.构建公平合理的利益平衡机制。对特殊利益团体的政治特权要加以限制，同时，应通过准入政策和产业组织政策，尽可能地引入有效竞争机制，打破其在经济上的垄断地位。而对于弱势利益团体，政府要尽可能地创造条件来培育这些团体，如协助组建农会、下岗工人协会等，并着力提高其政策参与意志，同时，要关怀和援助这些代表社会弱势群体利益的团体。
3.及时、有效地解决群体性突发事件。群体性突发事件，主要指由部分公众参与，并形成有一定组织和目的的集体上访、集会、游行示威、非暴力对抗等群体行为。这类群体行为，大多将“矛头”直指政府，带有明显的“压力”性质，其表现形式趋于激烈，造成的后果和影响也越严重。及时、平稳、有效地解决群体性突发事件，维护地方社会政治稳定，已成为当前各级党政部门工作中应着力解决的重点问题。首先，要保证政府与民众联系的渠道畅通，尤其要重视发挥信访部门的信息沟通作用；要使领导接待日、市长电话等联系群众的措施制度化，及时了解和掌握群众中存在的热点、难点问题，以便及早研究和制定对策。其次，要充分发挥人大、政协在收集并反映社情民意方面的作用。第三，要建立科学的预警防范机制，对涉及群众切身利益的热点问题，要进行深层次、综合性、前瞻性研究，组织力量定期对若干热点问题进行快速、准确的民意民情调查，尤其是重大改革措施出台前，更应如此。第四，要完善宣泄机制。除了信访这一传统渠道外，可以考虑开辟网站、电子信箱、行政服务中心投诉站等多种渠道。
参考文献：
[1]王浦劬.政治学基础[M].北京：北京大学出版社，1995．
[2]陈尧.政治生活中利益集团的成因分析[J].上海交通大学学报，2006，（1）.
[3]塞缪尔·亨廷顿.变革社会中的政治秩序[M].北京：京华出版社，2000.
（责任编辑：鲁小萌）
收稿日期：2009-08-07
作者简介：梁保稳（1983-），男，山东济宁人，硕士研究生，主要从事邓小平理论与广东实践研究、中国民主政治研究。