城区层面公共服务的治理转型与合法性约束 ——对北京市X区公共服务改革试点的实证分析

论文摘要

在我国，城市的基层政府是城区政府，它主要担负向辖区居民提供各类公共服务的职能。从居民利益共同体的角度看，这些服务也可以叫做社会区公共服务。本文从社会系统论的角度，将社区公共服务界定为一个公共行动系统，其基本角色有三类，即服务提供者(政府)、服务生产者(目前主要是国有事业单位)和服务消费者(社区居民或家庭)，它们构成一个三角互动关系。在国有体制下，从公共服务治理结构角度看，提供者可进一步分解为政策制定者、行业管理者和服务举办者三个角色；生产者可细化为决策者、管理者和操作者(单位职工)三个层次：消费者可解析为利益(需求)表达者、协作生产者和服务接受者三个角色(由于这三者统一于一个主体身上，因此本文用“消费者”概念统称这三个角色)。在生产者内部治理结构比较健全的前提下，消费者可通过“选择”或“参与”方式对其问责，此为“短途问责"；消费者“长途问责”的方式是“表达”和“契约"。这两种问责机制相互支持和补充，为实现公平、优质、高效的公共服务提供有力保障。以上述分析框架为基础，本文对北京市X区通过成立公共服务委员会(以下简称公共委)的方式进行城区公共服务改革试点的做法，进行了实证分析。其改革的基本内容是：(1)将原来由政府职能部门直接举办的事业单位按照职能与性质分类划转，即行政执法类回归政府，经营服务类转制为企业，公益服务类逐步划归公共委管理，落实和纯化职能部门的行业管理和市场监督职能；(2)公共委的职能是行使举办者的权利，整合和盘活公共服务资源，激活和管好属下的事业单位；(3)政府以契约合同方式向公共委及其事业单位组成的生产方购买服务，职能部门实施行业管理和监督，公共委与职能部门是平行关系；(4)由于解除了职能部门对行业服务的垄断，政府可以多种渠道吸纳社会资源进入公共服务体系，从而形成竞争机制，提高服务水平。通过上述改革，公共服务提供方与生产方共存于政府的“内部生产”格局虽未打破，但是职能部门集行业管理与服务举办于一身的角色已发生分化，实现了“管办分离”。与此同时，公共委集中行使公共服务举办者和决策者的职能，使事业单位的治理结构不致残缺，不致造成内部人控制。这就初步实现公共服务由部门分割治理向分工治理的转型。若加上民办非企业单位发展壮大、市场机制发育成熟、利益表达机制健全完善等条件配合，城区公共服务的治理将会实现从部门分工治理到公共治理的彻底转型。

论文目录

• 摘要
• 导言
• 第一节 问题的提出
• 一、公共服务领域的三大矛盾
• 二、事业单位及其改革现状
• 三、对地方创新的关注
• 第二节 研究方法与研究意义
• 一、研究方法
• 二、研究意义
• 第三节 文章结构
• 第一章 基本理论与分析框架
• 第一节 基本理论
• 一、公共服务的涵义
• 二、国外文献综述——两种研究路径
• 三、国内关于公共服务的相关研究
• 第二节 分析框架
• 一、理论的分析框架——问责三角形
• 二、现实的维度——合法性约束
• 三、命题
• 第二章 公共服务委员会概况
• 第一节 案例背景
• 第二节 X区试点的总体规划
• 一、改革目标模式
• 二、改革步骤
• 第三节 组织结构与职责
• 一、组织性质
• 二、机构与人员
• 三、主要职责
• 第三章 公共委试点的问责分析——以医疗卫生服务为例
• 第一节 角色分化——公共服务治理转型的起点
• 一、城区政府在医疗卫生服务中的角色
• 二、公民在医疗卫生服务中的三种角色
• 三、生产者内部角色
• 第二节 短途问责——增强客户的权力
• 一、增加客户的选择
• 二、扩大客户的参与
• 第三节 长途问责的两大支柱
• 一、表达
• 二、契约
• 第四节 生产者的内部治理——问责机制的生效前提
• 第四章 公共服务治理转型的合法性约束
• 第一节 公共委的政治合法性约束
• 一、政治合法性约束的概念
• 二、公共委的政治合法性约束
• 第二节 治理转型中的行政合法性约束
• 一、行政合法性约束的概念
• 二、公共委的行政合法性约束
• 第三节 治理转型中的社会合法性约束
• 一、社会合法性约束的概念
• 二、公共委的社会合法性约束
• 第四节 治理转型中的法律合法性约束
• 一、法律合法性约束的概念
• 二、公共委的法律合法性约束
• 结语
• 参考文献
• 后记