基础设施产业特许经营运行机制的研究

论文摘要

20世纪80年代以来,我国在基础设施领域引进了特许经营机制,这是对传统的政府供给模式的挑战,是对自然垄断行业的放松规制,更是顺应基础设施产业市场化运作的潮流。基础设施的建设在国民经济和社会发展中具有重要的地位和作用,已经成为提升社会综合竞争力的基础和核心。但是跟大多数发展中国家一样,我国也面临着基础设施产业运营效率不高的问题,这成为制约该产业发展以及社会总体竞争力提升的瓶颈。对于该问题的研究,现有文献主要集中于探讨基础设施投融资体制改革,特许经营合约设计研究,公用事业民营化,以及项目融资等问题。本文是基于对现有文献的梳理,并对其本质问题进行思考,认为：特许经营机制是在基础设施产业中打破行政垄断和自然垄断,政府不再是单一的投资主体,而是通过产权转让的形式,尤其是特许经营权转让,引入社会资本,从而提高了基础设施产业的投资效率。因此,对基础设施产业的市场化研究就是研究特许权转让机制,正确梳理运行机制的支撑因素,能够找到我国基础设施产业特许经营实践操作中,碰到的问题根源,为解决路径提供更多的思考角度。首先,本文对基础设施产业的经济特征给予分析,并对基础设施的特许经营涵义给出界定,严格意义上的概念界定是后续分析的基础；其次,本文回顾了中国基础设施特许经营运行机制的发展历程,并对其发展过程中表现出来的特征重点分析,同时比较了国外基础设施产业特许经营的运行机制,对比之下,得出启示,在此基础上归纳中国基础设施产业特许经营运行机制存在的问题；再次,基于以上对中国基础设施产业特许经营运行机制的分析,找出其基本问题,一是政府主导型的路径依赖问题；二是相关市场体系不成熟；三是具体的制度安排错位,并试图从每一个支撑机制背后找到特许经营运行机制的主要问题所在；最后,在问题的基础上,给出进一步发展完善的路径。本文的创新观点如下：第一,对中国基础设施产业特许经营的特征和发展环境的分析,主要通过两个方面：一是基础设施公益性与社会资本逐利性的平衡,二是政府主导与外部市场环境的对接。基础设施公益性要求服务的普遍性和持续性,资本逐利性从根本上要求降低成本,提高价格,甚至通过歧视性定价获得垄断利润,其单纯的以利润最大化为目标的行为主体,可能存在服务提供方面的可持续性风险。基础设施的公益性与社会资本的逐利性使基础设施产业特许经营陷入两难之中。这是共性问题,是每个国家实施基础设施特许经营必然要面临的问题,只要通过必要的制度设计,使二者达到最大程度上的契合就可以缓解两难境地。我国引进的特许经营模式是直接嫁接于基础设施领域的：借鉴国外的运作机制,附加于我国基础设施项目中。这必然会产生“水土不服”的不良后果,即政府主导与外部市场环境的对接问题。一个完善的外部市场环境形成,仅仅依靠引进市场化元素是远远不够的,它包括了产业市场的发展状况,要素市场的发展状况,市场秩序的法制化程度,以及经济国有化程度等因素。我国基础设施特许经营的特征,就是在寻求基础设施公益性与社会资本逐利性的平衡的前提下,政府主导与外部市场环境对接中体现出来的,概括来讲是生产关系的调整跟不上实际生产力的发展,在已经生产力已经达到实施特许经营的情况下,相关的生产关系调整不到位。第二,对风险分担机制分析。在基础设施产业特许经营中风险分担的流程一般认为是首先确认项目的关键风险,评价和量化风险,最后确定风险承担人。而风险承担人的选择原则是：风险应该由最能控制该风险发生的一方承担,其管理风险的成本最低。其背后有一系列的因素支撑：风险承担能力,收益大小,风险发生会造成的损失大小,风险活动的参与度等。以上对风险承担的分析思路是可取的,但是如何更准确全面的考察风险,本文确立了合理风险分担机制的标准,即收益分配与风险分担相匹配,并且给出二者偏离的表现,即为风险分担机制不合理的表现。所以在风险分担的实践中,我们应以“风险与收益相匹配”为原则,建立合理的风险分配机制,同时借鉴国际经验,逐渐建立起与收益相匹配的风险分担机制。第三,完善特许权人治理结构。政府对于特许权人的治理,相对于两权分离股份制公司的内部治理又有所不同。在股份制公司中,投资决策偏离是基于管理者与所有者目标函数的不一致,管理者提供管理服务,享有管理者的各种附加好处,投入的是人力资本,但是不投入资本金,其管理行为对所有者负责。所有者占有企业的剩余索取权,具备完全的激励去治理管理者的行为。在基础设施产业特许经营项目中,剩余索取权在企业,这一天然的机制足以激励企业提高经营管理水平,从而创造更多的利润,但是其目标函数中添加了政府的监管因素,政府的目标是要：保障基础设施产品供给,保证社会公众利益,保护特许权人的合理收益。这样企业的行为就变得复杂起来,一方面,其创造的剩余索取权能否全部占有；另一方面,在不能完全占有的情况下,能否获得更多的政府补贴；最后,企业还有占有消费者剩余的激励,即提高产品(服务)价格。关于政府对企业垄断经营中治理或者激励约束的方法,本文给出几种分析：控制权管制；股权激励：报酬激励机制；市场调节机制。第四,对运行主体经济关系界定的分析。已有文献仅限于提出政府职能转变,政府应该有正确的角色定位,但没有分析为什么要变,以及怎么变,变的关键因素是什么。本文正是从引进特许经营机制后,基础设施产业发展背景变化开始分析,从中得出政府角色的准确定位,以及具体职能体现。

论文目录

• 摘要
• Abstract
• 1. 绪论
• 1.1 研究背景及意义
• 1.2 文献综述
• 1.2.1 相关研究的文献综述
• 1.2.2 目前研究存在的问题及本文的创新研究
• 1.3 相关理论基础
• 1.3.1 公共产品及规制
• 1.3.2 产权理论
• 1.3.3 交易费用说
• 1.3.4 契约与委托—代理理论
• 1.3.5 特许竞标理论
• 1.4 本文研究方法,研究内容及结构安排
• 2. 基础设施产业特许经营在中国的发展
• 2.1 基础设施产业特许经营的相关概念
• 2.1.1 基础设施产业的概念、特征和分类
• 2.1.2 基础设施产业特许经营的界定
• 2.1.3 基础设施产业特许经营运行机制所涉及的问题
• 2.2 基础设施产业特许经营在中国的发展历程
• 2.2.1 中国基础设施产业特许经营的实践发展
• 2.2.2 中国基础设施产业特许经营的制度演进
• 2.3 中国基础设施产业发展特许经营的意义
• 2.3.1 提高基础设施供给的运营效率
• 2.3.2 推动政府职能转型
• 2.3.3 缓解基础设施供给与政府财力有限的矛盾
• 2.3.4 拓宽民间资本的投资渠道,提高其投资积极性
• 3. 中国基础设施产业的特许经营运行机制及其国际间的比较
• 3.1 中国基础设施产业的特许经营运行机制
• 3.1.1 运行主体分析
• 3.1.2 运行方式分析
• 3.1.3 运行流程分析
• 3.2 国外基础设施产业的特许经营运行机制
• 3.2.1 英国基础设施产业的特许经营运行机制
• 3.2.2 西班牙基础设施产业的特许经营运行机制
• 3.2.3 法国基础设施产业的特许经营运行机制
• 3.3 中国基础设施产业特许经营运行机制的现实问题
• 3.3.1 运行机制主体间的经济关系界定不清
• 3.3.2 特许经营运行方式僵化单一
• 3.3.3 特许经营运行程序不够科学合理
• 4. 中国基础设施产业的特许经营运行机制发展滞后的原因
• 4.1 政府主导型的基础设施供给模式路径依赖严重
• 4.2 相关市场体系不成熟
• 4.2.1 产业市场条件不完善
• 4.2.2 要素市场中的资本市场发育迟缓
• 4.2.3 市场秩序的法制化程度不高
• 4.3 运行流程中的制度安排错位
• 4.3.1 选择机制的竞争效率低下
• 4.3.2 定价机制不科学
• 4.3.3 风险分担机制不合理
• 4.3.4 监督履约机制失效
• 5. 中国基础设施产业的特许经营运行机制进一步发展的路径
• 5.1 清晰界定特许经营主体间的经济关系
• 5.1.1 建立政府保证制度
• 5.1.2 构建基于激励约束基础上的特许权人治理结构
• 5.2 构建灵活多样的特许经营运作方式
• 5.3 完善特许经营运行流程的具体市场制度安排
• 5.3.1 完善竞争性准入机制
• 5.3.2 制定资源调节作用明显的定价机制
• 5.3.3 发展与收益相匹配的风险分担机制
• 5.3.4 完善社会监督机制,提高公众的参与度
• 参考文献
• 致谢
• 在读期间科研成果目录