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摘要本文对排污许可制度发展史进行了简要阐述，结合基层工作经历，对开展国家版排污许可证核发工作过程中遇到的难点进行了研析，从中找出存在的共性问题，提出相关措施建议。
关键词排污许可；核发；制度；技术规范
1引言
为深入加强我国水环境污染治理，原国家环保总局借鉴国际先进经验于1987年起，在北京、上海、广州等十八个城市开展水污染物排污许可证的试点工作，随后试点规模扩大到五十多座城市，并于1988年颁布了《水污染物排放许可证管理暂行办法》，这是我国首部关于排污许可证的规章，也是各省市实施排污许可制度的依据，但该办法于2007年10月8日废止，其后国家层面一直未出台新的管理法规。随着各地排污许可制度的不断深入发展，广东省结合本省实际于2001年印发实施了《广东省排放污染物许可证管理办法》，标志着该省全面开展排污许可证核发工作正式拉开了序幕，在近二十余年间，广州市累计对15000余家排污单位核发了广东省版的排污许可证，纵观国内其他城市，广州市在贯彻落实地方性排污许可制度方面取得的成绩可以说名列前茅，但由于国家层面主导实施的相关政策法规尚不完善、排污许可证地位和功能不清晰等，导致地方所实施排污许可制度难以在国家实施的其他环境管理制度中突出其基础核心地位，长期处于推而不广、可有可无的尴尬境地，这是普遍存在的问题。本文将结合笔者从事多年的排污许可证核发工作经历，对目前国家实施的排污许可制度中存在的难点问题进行研析，进而提出相关措施建议。
2存难点问题分析
2.1专项政策法规出台滞后
从十八届三中全会起，党中央、国务院先后发布施行了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》《生态文明体制改革总体方案》《控制污染物排放许可制实施方案》等重要改革文件，对各地加强污染物排放的控制和监管具有重要意义。随后原环境保护部印发了《排污许可管理办法（试行）》，给各地实施排污许可制度提供了统一指导，但因其为试行阶段的部门规章，根据国家《行政许可法》规定只有法律法规可以设定行政许可，省级政府规章可以设定一年期的临时性行政许可，规章可以在上位法设定的许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定，据此，只要未出台排污许可制度的专项法律法规，就会不可避免地在一定程度上给正在推行排污许可制度的各地带来不可预见的问题。
2.2排污许可证承受不可承受之重
回溯历史，综合实施大气、水等污染物排放许可制度在国家层面是缺失的，为此，借生态文明建设改革东风，原环境保护部组织有关调研团队在总结过去经验、吸取国内外先进做法的基础上正式吹响了实施排污许可制改革的号角，于2016年底起先后印发了《控制污染物排放许可制实施方案》《排污许可管理办法（试行）》《固定污染源排污许可分类管理名录（2017年版）》及发布了相关行业排污许可申请与核发技术规范等文件。这次改革力度空前、目标宏远，且具有全局性、系统性，其目标是实现“一证式”管理，这是民心所向。所谓“一证式”管理是指以排污许可制为核心，环境影响评价、环境统计、污染源监测等其他环境管理制度要围绕排污许可制的要求进行改革，并非指由排污许可一个制度来管理环境所有领域和解决所有环境问题，但现实中国家版排污许可证承载的责任仍过泛过重，主要体现如下：一是将落后产能取缔或淘汰、污染天气应急措施、试行多年但仍未形成可复制经验和尚未建立相关法律法规的排污权交易制度等纳到排污许可证中进行综合管理，对此，有必要进一步研判从业人员能否接得住、做得好，以及个别环境管理制度未来还有没有存在的意义、被要求减产停产企业的合法权益如何得到保障等；二是排污许可证载明事项涵盖内容之多，涉及范围之广，形成的证书少则几十页多则上百页，不亚于一个环评文件，但在环境管理中真正起到约束作用的仅为环保部门许可的内容，在整个排污许可证中占比很少，甚至所载信息涉及商业秘密或军事机密。
2.3专业队伍建设有待加强
排污许可证核发是个具有法律严肃性、技术含量高、工作强度大等特点的行政许可事项，但目前从国家到地方均未设有排污许可证核发专职机构负责管理排污许可证的申请、核算及审核等工作，大多数的做法是依托现有的某个业务部门兼顾负责，且被安排从事排污许可证核发人员通常身兼多职，很大程度上影响了排污许可证核发工作效率和质量。
3相关措施建议
针对目前政策法规尚不完善、现行部门规章存在瑕疵、机构设置尚需完善等问题，提出以下几点建议。
3.1进一步加强调研，尤其在排污许可制改革实施初期，建立定期调研和专项调研并行机制，深入一线听真实声音，为今后建立健全相关政策法规及实施细则提供重要参考，制定出更符合国情的排污许可制度。
3.2加快研究出台《排污许可条例》，为今后明确各地设立排污许可制管理专属机构，进一步厘清排污许可证申请人、核发部门和第三方技术支撑机构的法律责任边界等提供法律保障，并为持续高效开展排污许可证管理工作夯实基础。
3.3利用修订完善相关法律法规之机，进一步准确定义排污许可的内涵及其本质作用，明确其地位和功能，尤其在多项环境管理制度并行、交叉、重复的情况下，将不属于环境保护部门职能或者条件还不成熟的管理制度进行系统过滤，防止排污许可证承受不可承受之重，充分发挥其在各种环境管理制度中的核心作用和管理效能。
4结语
从现行排污许可制度的相关政策法规以及实践情况看，近年来排污许可制度的实施取得了阶段性的成效，但仍存在政策法规尚需加强完善，定义地位和功能待明，落实主体责任不清，许可承载范围过泛过重等不足。俗话说火车快还需车头带，据此，只要能够正视和解决存在问题，不断健全完善排污许可制度的相关政策法规，有机整合其他环境管理制度，配套强有力的技术支撑，建立精简高效、衔接顺畅的固定污染源管理体系，推动“一证式”管理成为开展生态环境保护工作的核心抓手。
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